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jueves, 8 de febrero de 2018

Respaldo con matices al plan para dar agua a parcelaciones




EL MOVIMIENTO CIUDADANO SE PRONUNCIA


El CMC cree que la propuesta de la Junta abre una puerta pero pide otras medidas




Una de las parcelaciones regularizables. - CÓRDOBA
Una de las parcelaciones regularizables. - CÓRDOBA
Isabel Leña Isabel Leña
08/02/2018
La comisión de periferia del Consejo del Movimiento Ciudadano (CMC) se ha pronunciado sobre la propuesta de modificación de la ley del 2016 que ha preparado la Junta -y que aún está por aprobar- para facilitar la dotación de servicios básicos en algunas parcelaciones. La comisión apoya el plan de la Junta y la propuesta de IU para completarlo -parte de la cual ha sido aceptada por el grupo parlamentario del PSOE-, aunque con matices, por lo que seguirá reclamando mejoras. A juicio de esta comisión vecinal (en la que están consejos de distrito, Al-Zahara, CALU y Alamiriya), la propuesta «permite abrir, aunque de forma limitada, una nueva puerta para el rápido acceso a los servicios básicos, de forma provisional, a los asentamientos urbanísticos calificados como suelo urbanizable o suelo urbano no consolidado», lo que «animará a las distintas parcelaciones afectadas a continuar con su proceso de regularización». A su juicio, el plan puede beneficiar a una cuarta parte de las parcelaciones.

El CMC entregará hoy a los grupos parlamentarios y a los municipales su pronunciamiento, en el que valora «positivamente la nueva disposición presentada por las administraciones autonómica y local para dotar de servicios cuanto antes a asentamientos urbanísticos y edificaciones aisladas». EL CMC pide el apoyo de «todas las fuerzas políticas del Parlamento y del Ayuntamiento a las iniciativas que lo faciliten».
La comisión asegura que seguirá trabajando para que «toda la periferia urbana y no urbana» logre servicios. Por ello, reclama otras medidas como que culmine la innovación de parcelaciones de Poniente. La comisión considera «urgente» que el Ayuntamiento incorpore al PGOU asentamientos urbanísticos excluidos ahora mismo. También pide la creación de una oficina del territorio.
Por otro lado, la comisión de periferia del CMC exigirá a Ayuntamiento y la Junta el inicio de un procedimiento para revisar las zonas de especial protección cambiando esa calificación para las ya habitadas, de forma que puedan beneficiarse de la figura del Asimilado al Fuera de Ordenación, que no legaliza pero reconoce y permite servicios. También reclamará que en las parcelaciones protegidas como las de Medina Azahara o entorno del aeropuerto, las administraciones dejen claro «de qué forma puede ser aceptable su continuidad» y, si esta no es posible, que «se arbitren las fórmulas para que se pueda vivir con dignidad»
ALEGACIONES PRESENTADAS POR EL CONSEJO ANDALUZ DE COLEGIOS OFICIALES DE ARQUITECTOS.
Ver paginas 39,40,41,en azul.
A LA DIRECCION GENERAL DE URBANISMO DE LA CONSEJERIA DE MEDIO AMBIENTE Y ORDENACION
DEL TERRITORIO DE LA JUNTA DE ANDALUCIA.
Dª, NOEMÍ SANCHÍS MORALES con DNI 44.205.468-C en representación del CONSEJO
ANDALUZ DE COLEGIOS OFICIALES DE ARQUITECTOS, y domicilio social en c/ Imagen nº4, tercera
planta, 41001 Sevilla, comparece y respetuosamente EXPONE:
Que dentro del plazo otorgado expresamente al efecto, con relación al Anteproyecto de Ley de
Urbanismo Sostenible de Andalucía, se realizan las siguientes:
ALEGACIONES
I. SOBRE LOS OBJETIVOS DEL ANTEPROYECTO EN GENERAL.-
La situación actual de la legislación urbanística es tal complejidad que hace muy difícil el desarrollo
ágil de cualquier nueva actuación urbanística que se proponga, la flexibilización del planeamiento lleva
tiempo siendo una asignatura pendiente. Por ello hemos de comenzar indicando que la proclamación que
hace la Ley en Exposición de Motivos sobre “simplificación y sistematización” de los procesos urbanísticos
es muy bien recibida, aunque como vamos a exponer a continuación, de un primer análisis de la Ley no
se obtiene esa certeza de un modo absoluto.
Está claro que la sociedad andaluza demandaba una legislación urbanística capaz de conjugar
dos parámetros vitales para permitir el desarrollo de su hábitat: agilidad y seguridad jurídica.
Por otro lado, la sociedad cada vez más participativa, demanda procesos de participación activa
desde el comienzo de las actuaciones urbanísticas, lo que genera más trámites para garantizar los
derechos de todos en la configuración de uno de los valores más preciados que es nuestro hábitat. En ese
sentido, la llegada a nuestro derecho interno de la trasposición hace unos años de la Directiva
2001/42/CE, de 27 de junio, sobre evaluación de las repercusiones de determinados planes y programas
en el medio ambiente, y más recientemente de la Directiva 2011/92/UE, de 13 de diciembre, de
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evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente,
ha generado importantes impacto en los procedimientos de elaboración de instrumentos urbanísticos que
es necesario acompasar evitando demoras eternas en la tramitación de los mismos.
No es nada fácil conjugar las dos demandas, Agilidad y Seguridad Jurídica, pero es imprescindible
avanzar en ese sentido. Partiendo de esta premisa, es justo reconocer que la intención es buena, aunque
se encuentren dudas razonables en cuanto a la consecución del objetivo, lo cual, por otra parte es lógico
en asunto de tal complejidad sobre el que se lleva tanto tiempo discutiendo y que es objeto incluso de
debates jurídicos en las Universidades españolas.
Una reforma de la LOUA no puede centrarse sólo en resolver problemas heredados, sino además
ha de afrontar los retos que se le presentan. Parece una Ley centrada en la ciudad existente a terminar o
reequipar con un crecimiento muy controlado por procedimientos de clasificación de suelos, con el Área
Metropolitana como límite y techo de la realidad urbano-territorial.
Es preciso reconducir el desarrollo de nuestras ciudades con legislaciones flexibles para asumir
el cambio continuo que la sociedad demanda. No podemos convertir el planeamiento en un instrumento
de mutación compleja, porque hoy en día los cambios sociales y económicos se producen con una
velocidad enorme en comparación con épocas anteriores. La legislación basada en un sistema de hace
décadas no es válida para esta nueva época.
Los objetivos que la Ley expone es nuestro deber ponerlos en duda, pues verdaderamente se trata
de objetivos a los que podrá tenderse pero que nunca se alcanzan del todo:
a) no se simplifican suficientemente los instrumentos de planeamiento urbanístico y su proceso
de tramitación y aprobación.
b) no se ha configurado una norma suficientemente simple, sistematizada y coherente con la
normativa sectorial, que permita la agilización del proceso de tramitación y aprobación de los instrumentos
de planeamiento y la agilización en la implantación de actividades económicas.
c) para muchos no se incorpora de forma suficiente al proceso de planificación urbanística la
perspectiva de sostenibilidad territorial, ambiental, social y económica.
d) La reactivación económica que se busca implica aún mayor flexibilidad de la alcanzada, no
puede hacerse una ley coyuntural, el urbanismo debe acompañar el desarrollo social y económico, no al
contrario.
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El CACOA pretende por consiguiente, de forma constructiva, hacer por tanto alegaciones concretas
al respecto de estas cuatro cuestiones.
Además de la sostenibilidad, hay otros objetivos claves como la eficacia de las administraciones,
la tecnología, la ciudad de las redes y las redes de ciudades, la ciudad de las telecomunicaciones, la
ciudad urbano-territorial, que satisfagan estructuras urbanas adecuadas al medio ambiente, las demandas
de la calidad de vida, la optimización de los recursos naturales, el tratamiento y recogida de residuos, la
seguridad, la segregación, la marginalidad, las nuevas actividades y exigencias de competitividad, y los
modelos de desarrollo y formas de vida propias de cada territorio. Ahí es dónde debe radicar la función
pública del urbanismo a nivel autonómico, en la apreciación de los intereses supralocales y el control de
la legalidad, y no en la dirección pública de la actividad urbanística.
II. SOBRE LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO GENERAL.-
II.a) Sobre las clases de instrumentos.-
Hay importantes novedades en materia de planeamiento general que se valoran positivamente.
Los instrumentos que ahora aparecen regulados son:
A) Instrumentos del planeamiento urbanístico:
a) Planeamiento general: Planes Generales de Ordenación Estructural, Planes de Ordenación
Intermunicipal y Planes Municipales de Ordenación Urbana.
b) Planes de desarrollo: Planes Parciales de Ordenación y Planes Especiales.
B) Otros Instrumentos de la ordenación urbanística: Estudios de Ordenación y Estudios de
Detalle.
C) Instrumentos complementarios de la ordenación urbanística: Catálogos, Ordenanzas
Municipales de Edificación y Ordenanzas Municipales de Urbanización, y Normativas
Directoras para la Ordenación Urbanística.
Somos conscientes en primer lugar que a cada instrumento de planeamiento se le ha querido dar
un carácter diverso, aunque obviamente todos ellos comparten necesariamente el carácter de ser normas
de rango reglamentario. Es decir no son actos administrativos sino reglamentos. Pues ello es indispensable
para que puedan incidir en el régimen jurídico de la propiedad del suelo, en sus derechos y deberes.
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Consideramos que si se va otorga algún efecto jurídico a que un instrumento de planeamiento esté en un
grupo u otro esto debe quedar muy claro en la Ley, luego volveremos sobre este punto a la hora de analizar
la regulación del procedimiento de aprobación del planeamiento.
II.b) Sobre la mejora de la interacción entre el PGOE y el PMOU.-
El PGOE debe ser el que verdaderamente establezca el modelo territorial y urbano fijando la
estructura básica del municipio, en este Plan es razonable la máxima tutela de la Administración
Autonómica y debe tener la ambición de perdurar en el tiempo. Es necesario aclarar por tanto un espacio
temporal para el que este instrumento debe diseñarse.
Debe valorarse positivamente la división del planeamiento general en PGOE y PMOU, ya que de
esta forma quedan claramente establecidos los parámetros de una y otra ordenación, lo cual puede
resultar muy beneficioso para la flexibilización y adaptación de determinaciones no estructurales, siempre
que los trámites para éstas se simplifiquen.
Sin embargo la distinción entre el contenido del Plan General de Ordenación Estructural y el Plan
Municipal de Ordenación Urbana no parece suficientemente resuelta. Así, aunque en principio pareciera
que el Plan Municipal de Ordenación Urbana tiene una entidad importante en la ordenación del núcleo
urbano y que pudiera contener determinaciones “independientes” al PGOE, lo cierto es que parece no
tener una total independencia competencial, por lo que se puede perder la esperada flexibilidad y agilidad
en la adaptación de determinaciones, ya que en el momento que sea necesario adaptar parámetros
básicos de densidad, uso o aprovechamiento, definidos éstos por el PGOE, será necesario acudir a la
modificación de dicho PGOE. Sería por tanto conveniente aclarar el alcance de las determinaciones de los
PMOU y las tramitaciones de sus modificaciones, pues de ello dependerá su capacidad real de
flexibilización.
El PMOU debe desarrollar desde la proximidad el suelo del municipio, debe ser flexible en sus
determinaciones y debe tener la potestad de introducir los cambios necesarios en función de la
trasformación de las necesidades de la población, del cambio en los usos y costumbres y de las demandas
sociales; el buen funcionamiento de este Plan exige el verdadero reconocimiento de la autonomía
municipal y de su capacidad de actuación.
En definitiva pedimos tanto en la Ley como en su desarrollo reglamentario hacer un esfuerzo para
que los artículos 64 y 67 en conexión con el art.41 y siguientes no dejen ninguna duda de los que cada
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uno de estos dos instrumentos debe contener sobre suelo urbano consolidado, suelo urbano pendiente
de consolidar, suelos urbanizables y suelo rústico. El éxito en la flexibilización debe estar en que cada Plan
tenga su ámbito de actuación específico y diverso, de tal forma que las determinaciones que le
correspondan no estén conectadas con el otro Plan, sobre todo el PMOU tiene que tener el suficiente
margen en la ordenación pormenorizada el suelo urbano para que sea realmente ágil su adaptación a las
necesidades que surjan sobre él.
Debe conectarse de forma expresa las determinaciones estructurales, pormenorizadas y
detalladas que se contienen en los artículos 41 a 44 con cada tipo de plan: PGOE y PMOU. Y luego
además, en el desarrollo reglamentario, ahondar en el detalle hasta que no puedan generarse dudas de
ninguna clase. Hay que evitar que se continúe debatiendo en todas las Administraciones locales y en Junta
de Andalucía en casi todas las actuaciones sobre si las modificaciones del PMOU afectan a lo estructural
del PGOE o a lo pormenorizado del mismo. Es necesario en ese sentido dejar además claro que el PMOU
no tiene competencia para el Suelo Urbanizable. Ni siquiera para delimitar actuaciones de transformación
urbanística a nivel de ordenación pormenorizada.
Cuando se dice en el art.67 que el PMOU contendrá los criterios y directrices que deberán tenerse
en cuenta para la propuesta y aprobación de nuevas actuaciones de transformación urbanística en el suelo
urbano y el régimen de compatibilidad entre los distintos usos lucrativos que permita su implantación sin
necesidad de prever dichas actuaciones, habría que tener claro hasta donde hay que llegar. Este precepto
se nos antoja demasiado escaso de contenido para un aspecto tan clave en el funcionamiento del nuevo
sistema de planeameinto y del respeto a la autonomía local.
II.c) Sobre el planeamiento general de los pequeños municipios andaluces.-
Recordemos la literalidad del art.64 del Anteproyecto que establece que el desarrollo
reglamentario del contenido de los Planes Generales de Ordenación Estructural se realizará conforme a
los principios de máxima simplificación y proporcionalidad según la caracterización del municipio en el
sistema de ciudades de Andalucía, por su población y dinámica de crecimiento, por la relevancia de sus
actividades y recursos turísticos, por su pertenencia a ámbitos territoriales con relaciones
supramunicipales significativas o por contar con valores singulares relativos al patrimonio urbanístico,
arquitectónico, histórico, cultural, natural o paisajístico.
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No obstante, con carácter general que los pequeños municipios tengan que acometer un
planeamiento general desgajado con las características previstas en la nueva norma. Debería preverse un
régimen simplificado para esos pequeños municipios de actividad urbanística sencilla.
En Andalucía hay muchos municipios de menos de mil habitantes y sin apenas actividad
edificatoria a los que la aplicación de todo el instrumental general se les hace innecesario e inviable. Por
dar algunos datos: de los 174 municipios existentes en la provincia de Granada: 29 tienen menos de 500
habitantes, 38 se sitúan entre 500 y 1.000, 34 entre 1.000 y 2.000, y 33 entre 2.000 y 5.000 habitantes.
II.d) Sobre las particularidades del Territorio Andaluz.-
Nos encontramos con una Ley homogeneizadora y marco común para todo el territorio Andaluz,
que obvia sus particularidades, no obstante, habría de dar respuesta a las necesidades específicas de su
territorio. Las características de su sistema de ciudades, los fenómenos de aglomeración urbana, las
peculiaridades del urbanismo litoral, la identificación de redes de ciudades medias, la dispersión de los
núcleos rurales, han de ser reconocidos en esta Ley.
La amplísima variedad del sistema urbano andaluz, las agro-ciudades, la especialización funcional
de nuestros núcleos, o el fenómeno urbano andaluz en torno al turismo, base económica fundamental
andaluza, no son tenidos a penas en cuenta.
Se echa en falta una referencia a aspectos tan importantes sobre la diversidad de problemáticas
urbanísticas que tiene una región tan extensa como Andalucía, en la que conviven municipios turísticos
de litoral, pueblos de sierra enclavados en espacios naturales protegidos, municipios cabecera de
comarcas y que ejercen un papel muy distinto en su territorio por su carácter agrícola, industrial o de
servicios, áreas metropolitanas y aglomeraciones urbanas, ciudades con conjuntos históricos artísticos de
un enorme valor, y modelos de desarrollo que constituyen especificidades exclusivas de nuestra
comunidad autónoma, así como la complejidad de tramitación de licencias de obras frente a una gran
diversidad de normativas sectoriales o los criterios que deben seguir los Ayuntamientos en la Inspección
Técnica de Edificios, y en relación con los artículos derogados sobre la IEE, de la Ley 8/2013, de 26 de
junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
La regulación del subsuelo, del litoral y de los usos turísticos y productivos, así como de las formas
de vida tradicionales, requiere una mayor reflexión. Sin todas estas referencias, nuestra Ley podría ser
aplicable a cualquier Comunidad Autónoma.
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Así, nos encontramos con que en la provincia de Huelva y Almería la agricultura intensiva
proporciona las mayores aportaciones al PIB, no obstante, los problemas de tramitación, antes realizados
de forma improcedente mediante proyectos de actuación, se remplazan ahora por proyectos técnicos cuyo
contenido no se determina, y que en ningún modo resolverán problemas de dimensionado de sistemas
generales para una población que deja de ser estacional o flotante para convertirse casi en permanente
pero sin censar, y por tanto sin incidir sobre previsión de dotaciones, servicios, equipamientos,
infraestructuras y transporte. El problema de la gestión de residuos y la huella sobre el territorio, muchas
veces protegido o anexo a estos ámbitos, tampoco se contempla.
Modos de habitación singulares, como por ejemplo los de las casas cueva de Granada entre otros
muchos, tampoco se consideran. Luego tocaremos levemente este asunto.
La amplitud del territorio y la diversidad de Municipios andaluces podrían aconsejar que se
implementasen mecanismos complementarios como Normas reguladoras de carácter supramunicipal
para los ámbitos afectados por estos modelos de desarrollo y de vida, que resuelvan las diferentes
problemáticas que se presentan.
III. SOBRE LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO ESPECIAL.-
En cuanto a los Planes Especiales se establecen algunas figuras novedosas que se han tratado
de casar con su destino o finalidad urbanística:
a) Plan Especial de Ordenación Urbana: establece la ordenación detallada en los suelos urbanos
pendientes de consolidar, pudiendo realizar ajustes en la delimitación del ámbito contenida en el
planeamiento general.
b) Plan Especial de Reforma Interior: establece la nueva ordenación detallada en los suelos
urbanos consolidados sometidos a una actuación de transformación urbanística y define las obras de
reforma, renovación o mejora de la urbanización existente.
c) Plan Especial de Regeneración Urbana Integral: establece la nueva ordenación detallada en los
suelos urbanos consolidados sometidos a una actuación de transformación urbanística y define las obras
de reforma, renovación o mejora de la urbanización existente al objeto de regenerar ámbitos urbanos
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degradados física, ambiental, social y económicamente, previendo una estrategia administrativa global y
unitaria.
d) Plan Especial de Integración Ambiental y Paisajística: establece las medidas correctoras
precisas para la integración de los asentamientos urbanísticos delimitados por el Plan General de
Ordenación Estructural que no se incorporan a la ordenación urbanística propuesta por este.
Sin embargo, consideramos que la excesiva tipificación de los planes especiales va en contra de
la sencillez y simplicidad de la Ley, sobre todo cuando no conllevan una simplificación en la tramitación.
Solamente si cada uno de estos planes especiales va a tener un régimen jurídico diverso en cuanto a su
alcance y en cuanto a su tramitación tendrá sentido mantener esta gran diversidad tipológica. Ahora
mismo de la Ley como está no se deducen diferencias en ese régimen jurídico.
En ese mismo sentido, como a continuación defenderemos, hay que ver la posibilidad de concretar
los criterios para que estos Planes Espaciales o sus modificaciones pudieran no someterse a evaluación
ambiental estratégica.
IV.- LA SIMPLIFICACIÓN EN LA TRAMITACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS.
IV.a) Simplificación del procedimiento de evaluación ambiental estratégica.-
En primer lugar, consideramos que sería conveniente analizar la posibilidad de hablar de un solo
Plan General el Plan General de Ordenación Estructural, y que el Plan Municipal de Ordenación se
considere algo distinto, un plan sólo urbano, no general, pues se centra solo en lo pormenorizado y de
detalle en el suelo clasificado como suelo urbano. De esa manera se trataría luego en congruencia de
aportar más luz sobre lo que cada instrumento debe contener, como ya hemos apuntado antes. Esto nos
permite estudiar la posibilidad de que respetando la legislación ambiental estatal básica. se garantizase
que la aprobación del PMO y sus modificaciones pudieran someterse a una evaluación ambiental
simplificada o incluso no necesitar evaluación ambiental estratégica por producirse una duplicidad
respecto de la evaluación ya realizada sobre el PGOE, teniendo en cuenta que el PMO no afecta a la
ordenación estructural.
El art.40 de la Ley 7/2007, de 9 de julio de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental hay que
revisarlo de nuevo por completo a la luz de las previsiones del régimen jurídico de la Evaluación Ambiental
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Estratégica establecido con carácter básico en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación
ambiental. En el artículo 40.4 sólo se exime de evaluación ambiental estratégica, los siguientes
instrumentos de planeamiento urbanístico:
a) Estudios de detalle.
b) Planes parciales y Planes especiales que desarrollen determinaciones de instrumentos de
planeamiento general que hayan sido sometidos a evaluación ambiental estratégica.
c) Las revisiones o modificaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo recogidos
en los apartados a) y b) anteriores.
Entendemos que las previsiones del art.40 son demasiado exigentes en algunos casos, y que se
vana a producir duplicidades y exceso en la evaluación ambiental de los planes urbanísticos, como de
hecho ya está ocurriendo. Para ello reclamamos que se tengan en cuenta estos criterios para modificar el
citado precepto:
1º) No puede producirse un control de evaluación de impacto ambiental de proyectos desde la
evaluación ambiental estratégica:
En efecto muy importante recordar que la evaluación ambiental estratégica de un plan o programa
no excluye, la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que de ellos se deriven, esto debería
aclararse en la Ley y aclarar que en la evaluación del proyecto no podrán volverse a valorar aquellos
extremos relativos a la planificación que ya fueron objeto de estudio y autorización ambiental con ocasión
de la EAE de la que fue objeto el instrumento planificador, salvo que haya transcurrido el plazo establecido
en el propio plan o programa para su ejecución o, en su defecto, el de cuatro años desde la publicación
de la declaración ambiental estratégica y se hayan producido alteraciones de las circunstancias tenidas
en cuenta en la evaluación ambiental estratégica (ambas circunstancias la temporal y la sustantiva deben
producirse).
Debe quedar claro que la evaluación ambiental estratégica no puede excederse y convertirse en
un control ambiental de los futuros proyectos a ejecutar.
2º) Evitar duplicidades en la evaluación ambiental estratégica de planes:
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Es vital evitar duplicidades y para ello debe desarrollarse la Disposición adicional quinta de la Ley
21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, relativa a la concurrencia y jerarquía de planes o
programas, que establece:
“1. Cuando exista una concurrencia de planes o programas promovidos por diferentes
Administraciones públicas, éstas deberán adoptar las medidas necesarias con el fin de que puedan
complementarse y para evitar que se produzca una duplicidad de evaluaciones, asegurando que todos los
efectos ambientales significativos de cada uno son convenientemente evaluados.
2. Cuando los planes y programas se estructuren en distintos ámbitos jerárquicos de decisión de
una misma Administración pública, la evaluación ambiental en cada uno de ellos deberá realizarse
teniendo en cuenta la fase del proceso de decisión en la que se encuentra el plan o programa, para evitar
la duplicidad de evaluaciones.”
Es necesario incorporar un precepto bien la LUSA o bien en la LGICA que aclare en qué casos se
pueden evitar duplicidades.
3º) Interpretar de forma estricta el ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica de
planes recogida en el Artículo 6 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental,:
Según ese precepto el ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica es el siguiente:
1. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas, así
como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una Administración pública y cuya elaboración
y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de
Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad autónoma, cuando:
a) Establezcan el marco para la futura autorización de proyectos legalmente sometidos a
evaluación de impacto ambiental y se refieran a la agricultura, ganadería, silvicultura, acuicultura, pesca,
energía, minería, industria, transporte, gestión de residuos, gestión de recursos hídricos, ocupación del
dominio público marítimo terrestre, utilización del medio marino, telecomunicaciones, turismo, ordenación
del territorio urbano y rural, o del uso del suelo; o bien,
b) Requieran una evaluación por afectar a espacios Red Natura 2000 en los términos previstos
en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.
c) Los comprendidos en el apartado 2 cuando así lo decida caso por caso el órgano ambiental en
el informe ambiental estratégico de acuerdo con los criterios del anexo V.
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d) Los planes y programas incluidos en el apartado 2, cuando así lo determine el órgano
ambiental, a solicitud del promotor.
2. Serán objeto de una evaluación ambiental estratégica simplificada:
a) Las modificaciones menores de los planes y programas mencionados en el apartado anterior.
b) Los planes y programas mencionados en el apartado anterior que establezcan el uso, a nivel
municipal, de zonas de reducida extensión.
c) Los planes y programas que, estableciendo un marco para la autorización en el futuro de
proyectos, no cumplan los demás requisitos mencionados en el apartado anterior.
Este precepto hay que traducirlo urbanísticamente para concretar al máximo qué planes y en qué
condiciones tiene que someterse a la evaluación ambiental estratégica ordinaria y simplificada.
Del mismo modo el Anexo V de la Ley de Evaluación Ambiental del Estado sobre los criterios para
determinar si un plan o programa debe someterse a evaluación ambiental estratégica ordinaria también
hay que traducirlo para el caso de instrumentos de planeamiento urbanístico general o de desarrollo. No
pueden quedar tan indefinidos estos criterios.
IV.b) Una de las claves para la simplificación procedimental es el tratamiento de los informes sectoriales.-
En efecto uno de los aspectos que más preocupa son los informes sectoriales, que como es sabido
generan una larga dilación en los procedimientos. Esta se ha identificado como una de las cuestiones
claves para que se dinamicen los procedimientos de aprobación de los instrumentos de planeamiento.
Por ello, en la medida más amplia posible hay que estudiar la posibilidad de que el silencio sea siempre
positivo, es decir que dado un plazo sin que un órgano o ente de la administración autonómica o incluso
estatal no aporte sus condicionantes para el planeamiento, se pueda continuar la elaboración del mismo
sin problema, pues lo contrario es lo que hace inviable la agilidad para aprobar los planes.
Hemos podido oír en las exposiciones que se han hecho del procedimiento de elaboración y
aprobación del planeamiento desde la Dirección General que se pretende que no haya vuelta atrás, que
el procedimiento siempre avance sin tener que esperar a los informes sectoriales que tanto retrasan la
tramitación.
En el art.78 del Anteproyecto se recoge una importante novedad que es la necesidad en principio
de que todos los instrumentos de planeamiento se formulen por acuerdo de la Administración competente.
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Luego volveremos sobre este asunto, que merece la pena repensar, pero ahora nos quedamos con la
previsión que se hace de que, una vez formulado el instrumento de planeamiento, se solicitará a las
Administraciones con competencias en materiales sectoriales la información disponible sobre las
protecciones, servidumbres, deslindes y demás afecciones que pudiera tener incidencia en la elaboración,
redacción y tramitación del instrumento. Esta información deberá facilitarse a la Administración
peticionaria en el plazo máximo de un mes, pudiendo ampliarse, justificadamente, dicho plazo a dos
meses a la vista de la complejidad de la información solicitada. Para que el sistema funcione se llega a
incorporar la previsión de que la carencia de respuesta a tal solicitud facultará a la Administración
peticionaria a continuar con la tramitación de acuerdo con la información de que disponga y sin perjuicio
de la responsabilidad en la que puedan incurrir las Administraciones sectoriales ante la falta de respuesta.
Es de elogiar el intento de que el planificador disponga de toda la información necesaria
anticipadamente a la elaboración incluso del avance y en todo caso de la versión preliminar del
instrumento de planeamiento que se quiere tramitar. El problema obviamente es que si las
Administraciones no mandan nada y luego el plan contiene descuadres respectos de determinados
intereses públicos, cuando llegue el momento de los informes sectoriales habrá que rehace el plan para
adaptarse a dichos informes cuando son preceptivos y más aún si se califican de vinculantes por su
legislación específica.
LEYES SECTORIALES SIN TRÁMITES ESPECÍFICOS PARA EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO:
El problema habitual es el derivado de la extemporaneidad de las determinaciones o condiciones
que los que interpretan la legislación en sus informes o pronunciamientos plantean para su incorporación
al planeamiento urbanístico. Aunque la Ley en parte lo prevé introduciéndolos en un momento
procedimental concreto, es imprescindible establecer el sentido de los silencios.
CON RELACIÓN A LOS SILENCIOS ADMINISTRATIVOS
Es interesante la Sentencia del Tribunal Constitucional 143/2017, del 14 de diciembre, que
declara inconstitucionales diversos artículos del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación y
Urbana. Afecta a la tramitación administrativa de ayuntamientos, y en concreto al silencio negativo de las
licencias. Esta sentencia puede afectar a legislaciones autonómicas. Se admite el silencio negativo en caso
de obras de edificación a través de la LOE. No obstante, declara inconstitucionales algunos silencios
negativos como en parcelaciones, segregaciones, actos de división de fincas en cualquier suelo, cuando
no sean parte de un proyecto de reparcelación. Ahí la legislación autonómica tiene competencias para
establecer el régimen regulatorio y debe indicar el sentido del silencio, siempre claro con respecto a la Ley
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de Procedimiento Administrativo Común. Tampoco se admite el silencio negativo o se limita en otros
supuestos. Nos remitimos a dicha Sentencia para que se valore en qué casos debe ya incorporarse esta
doctrina constitucional. No tiene sentido que una actividad reglada como es el otorgamiento de una
licencia de obras, tenga un silencio negativo en caso de incumplimiento del plazo máximo para resolver.
Recogemos un trozo de la Sentencia que nos parece interesante para que se entienda su doctrina:
Reclamamos por tanto que esta reciente Sentencia se traduzca en el texto de esta nueva Ley
urbanística andaluza.
En ese sentido, es interesante ver en qué casos cabe el procedimiento de declaraciones
responsables para algunos supuestos en que los informes sean vinculantes, para no paralizar el
procedimiento, y que ya la Ley Estatal permita para implantación de instalaciones y otras construcciones
en dominio público. Al menos debe preverse esta posibilidad en la Ley.
INCORPORACIONES RESPECTO A LEYES QUE IMPONEN UN TRÁMITE SINGULAR:
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Sería conveniente que no hubiese trámites singulares, con independencia de que por su
importancia los informes relativos a temas fundamentales tengan carácter vinculante.
A tal respecto, los trámites respecto al Patrimonio Histórico serían fácilmente transformables e
integrables en el procedimiento como se hace en otras normas sectoriales por su similitud. El solape de
competencias o la delimitación de las mismas, sólo puede llevar a recomendaciones en ámbitos donde
concurran varias administraciones, pero nunca ser vinculantes.
Con todo la solución debe ser en la medida más amplia posible el silencio positivo en este tipo de
informes sectoriales. Somos conscientes de que la Administración Autonómica ha hecho ya algunos
importantes esfuerzos sobre el tema. Es importante recodar algunas de las leyes en las que se ha
introducido en silencio positivo, en especial en el Decreto-ley 5/2012, de 27 de noviembre, de medidas
urgentes en materia urbanística y para la protección del litoral de Andalucía:
“Disposición final primera. Modificación de la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía.
1. Se modifica el artículo 11.7.b) de la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, que queda con la siguiente redacción:
«b) Informar los instrumentos de ordenación territorial con anterioridad a su aprobación y los de planeamiento urbanístico tras
su aprobación inicial.»
2. Se modifica el párrafo primero del artículo 42.2 de la Ley 9/2010, de 30 de julio, de Aguas de Andalucía, que queda con la
siguiente redacción:
«2. La Administración competente para la tramitación de los instrumentos de ordenación del territorio y de planeamiento
urbanístico solicitará a la Consejería competente en materia de agua informe sobre cualquier aspecto que sea de su
competencia y, en todo caso, sobre las infraestructuras de aducción y depuración. El informe se solicitará con anterioridad a
la aprobación de los planes de ordenación territorial y tras la aprobación inicial de los instrumentos de planeamiento urbanístico.
El informe tendrá carácter vinculante y deberá ser emitido en el plazo máximo de tres meses, entendiéndose favorable si no se
emite en dicho plazo.»
Este silencio favorable ha sido luego modificado por uno desfavorable, que ciertamente no
entendemos acertado.
Disposición final segunda. Modificación de la Ley 8/2001, de 12 de julio, de Carreteras de Andalucía.
Se modifica el artículo 35.2 de la Ley 8/2001, de 12 de julio, de Carreteras de Andalucía, que queda con la siguiente redacción:
«2. Aprobado inicialmente el instrumento de planeamiento urbanístico, éste se someterá a informe vinculante de la Consejería
competente en materia de carreteras, que versará exclusivamente sobre las afecciones a la red de carreteras de Andalucía y
que deberá evacuarse en el plazo máximo de tres meses. Si transcurrido dicho plazo no se hubiera evacuado el informe citado,
se entenderá su conformidad al plan propuesto.»
Disposición final tercera. Modificación de la Ley 9/2006, de 26 de diciembre, de Servicios Ferroviarios de Andalucía.
Se modifica el párrafo segundo del artículo 11.2 de la Ley 9/2006, de 26 de diciembre, de Servicios Ferroviarios de Andalucía,
que queda con la siguiente redacción:
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«Aprobado inicialmente el instrumento de planeamiento urbanístico, éste se someterá a informe vinculante de la Consejería
competente en materia de transportes y de la entidad administradora de las infraestructuras ferroviarias, y que deberán emitirlo
en el plazo máximo de tres meses. Si transcurrido dicho plazo no se hubiera evacuado el informe citado, se entenderá su
conformidad al plan propuesto.»
Disposición final cuarta. Modificación de la Ley 21/2007, de 18 de diciembre, de Régimen Jurídico y Económico de los Puertos
de Andalucía.
Se modifica el párrafo segundo del artículo 14.2 de la Ley 21/2007, de 18 de diciembre, de Régimen Jurídico y Económico de
los Puertos de Andalucía, que queda con la siguiente redacción:
«Este informe deberá emitirse en el plazo de tres meses y se entenderá favorable en caso de no emitirse en dicho plazo, salvo
que afecte al dominio o al servicio público de titularidad autonómica.»
Disposición final quinta. Modificación de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
Se modifica la letra c) del artículo 18.3 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, que
queda con la siguiente redacción:
«c) En las áreas o sectores que contengan reservas de terrenos para viviendas protegidas, el Plan General de Ordenación
Urbanística o, en su defecto, el instrumento de planeamiento que contenga la ordenación detallada especificará los plazos para
el inicio y terminación de estas viviendas, plazos que deberán contar con informe favorable de la Consejería competente en
materia de vivienda, que lo ha de emitir en un plazo máximo de tres meses, transcurrido el cual se entenderá aprobado el
plazo que contenga el instrumento de planeamiento.»
Disposición final sexta. Modificación de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía.
Se modifica el artículo 29.4 de la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, del Patrimonio Histórico de Andalucía, que queda con la
siguiente redacción:
«4. Aprobado inicialmente el plan o programa de que se trate, cuando incida sobre bienes incoados o inscritos en el Catálogo
General del Patrimonio Histórico de Andalucía, en el Inventario de Bienes Reconocidos o sobre Zonas de Servidumbre
Arqueológica, se remitirá a la Consejería competente en materia de patrimonio histórico para su informe, que tendrá carácter
preceptivo cuando se trate de instrumentos de ordenación territorial y carácter vinculante cuando se trate de instrumentos de
ordenación urbanística o de planes o programas sectoriales. El informe deberá ser emitido en el plazo de tres meses. En caso
de no ser emitido en este plazo, se entenderá favorable.»
Disposición final séptima. Modificación de la Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía.
1. Se modifica el artículo 58.2 de la Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía, que queda con la
siguiente redacción:
«2. En los procedimientos de aprobación de instrumentos de planeamiento urbanístico a los que se refiere la letra b), del
artículo 56.1, será preceptivo y vinculante el informe de evaluación de impacto en salud, que deberá emitirse en el plazo
máximo de tres meses. Si transcurrido dicho plazo no se hubiera evacuado el informe citado, se entenderá su conformidad al
plan propuesto.»
2. Se añade un nuevo apartado 3 al artículo 58 de la Ley 16/2011, de 23 de diciembre, de Salud Pública de Andalucía, con
la siguiente redacción:
«3. En los procedimientos de autorización de actividades y obras, y sus proyectos, a los que se refiere las letras c) y d) del
artículo 56.1, será preceptivo y vinculante el informe de evaluación de impacto en salud, que deberá emitirse en el plazo
máximo de un mes. Excepcionalmente, mediante resolución motivada, dicho plazo podrá ser ampliado hasta un máximo de
tres meses. De no emitirse el informe a que se refiere el párrafo anterior en el plazo señalado, se estará a lo dispuesto en el
artículo 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.»
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Disposición final octava. Modificación del Decreto Legislativo 1/2012, de 20 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley del Comercio Interior de Andalucía.
Se modifica el artículo 36.3 del Decreto Legislativo 1/2012, de 20 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
del Comercio Interior de Andalucía, con la siguiente redacción:
«3. La Consejería competente en materia de comercio interior deberá emitir el informe comercial solicitado respecto al
planeamiento general en el plazo máximo de tres meses. Cuando se trate de planeamiento de desarrollo el plazo será de un
mes a contar desde la entrada de la solicitud con la documentación completa en su registro. El silencio tendrá carácter
favorable.»
Ese es el camino acertado, de tal forma que lo ideal sería que en el art.80.2 cuando se dice que
junto con la información pública se requerirán los informes legalmente previstos como preceptivos, que
se emitirán en los plazos establecidos en su regulación específica, o, en su defecto, en el plazo máximo
de tres meses, habría que añadir que no recibidos en ese plazo se entenderá que existe conformidad con
el plan, dejando a salvo la regulación específica contraria que pudiera existir en algún caso puntual en el
Estado o en la Comunidad Autónoma. Este puede ser el caso de planes que afecten al dominio público o
servicio público.
Sería igualmente deseable incluir una referencia expresa a que estos informes sectoriales, aunque
sean preceptivos, e incluso si en las leyes sectoriales se denominan vinculantes, están limitados en si
forma de vincular al ámbito competencial de las Administraciones que los emitan según la materia de que
se trate. No olvidemos que sobre el espacio o territorio se produce una concurrencia de títulos
competenciales que hay que resolver con técnicas de coordinación, cooperación y colaboración, y que
precisamente la competencia autonómica en materia de ordenación del territorio y urbanismo es la que
está legal, constitucional y estatutariamente llamada a ser la coordinadora de todas las demás
competencias administrativas que afectan a la ordenación del suelo y de sus recursos. Recordemos la
temprana Sentencia de 13 de abril de 1984 de la Audiencia Nacional, así como la del Tribunal Supremo
de 3 de marzo de 1986 (r.a.2305), dictada tras apelación interpuesta por la Abogacía del Estado, y que
confirmaba en todos sus puntos la primera, que dibujaban el poder coordinador del urbanismo de esta
forma:
"la primacía de los Planes de Urbanismo y su función de coordinación vinculante de todas las
competencias administrativas sobre el territorio, de tal suerte que los particulares al igual que la
Administración quedarán obligados al cumplimiento de las disposiciones sobre ordenación urbana y si
bien la formación de Planes no limita a las facultades que correspondan a los distintos departamentos
Ministeriales, ello nada significa para el supuesto de autos, pues si la Administración Militar entendía que
la competencia de su Ministerio venía afectada por el Plan General de Ordenación, pudo oponerse a él en
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el momento de información pública, lo que no hizo, debiendo por tanto estar a las consecuencias que esa
falta de oposición del Plan, que dota a este de la fuerza y eficacia de las normas de su clase".
De esta manera se estimó un recurso del Ayuntamiento de San Fernando, anulándose una Orden
del Ministerio de Defensa que ponía condicionantes al Plan General que se acababa de aprobar que no se
habían expuesto durante el procedimiento de elaboración del mismo. Esta doctrina ha sido luego reiterada
por el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones.
Podríamos decir por tanto que como hemos puesto de manifiesto, tanto el Estado como la
Comunidad Autónoma, tiene posibilidades indudables de intervenir en la conformación del territorio a
través de sus competencias sectoriales, pero que ello no significa que pueda entenderse que están
habilitados para contravenir los instrumentos de ordenación territorial que hayan sido elaborados desde
los Ayuntamiento según los procedimientos establecidos y teniendo en cuenta todos los intereses públicos
y privados en concurrencia. Se trata de articular un procedimiento de elaboración de los planes, donde
las Comunidades Autónomas, sobre todo, y los Entes Locales hagan valer sus importantes competencias
puramente territoriales y urbanísticas, pero donde las competencias sectoriales, mediante informes,
también pueda incorporar al planeamiento las necesidades territoriales que tiene en base a los diversos
títulos competenciales sectoriales (dimensión territorial de sus competencias). En dicha actuación los
informes sectoriales podrán imponer condicionamientos territoriales a las competencias autonómicas y
locales pero únicamente en aquello que resulte estrictamente necesario para la defensa de los intereses
sectoriales, aquellas determinaciones que si no se respetan en el momento de elaboración del
planeamiento territorial va a resultar luego imposible la ejecución posterior del mismo, pues se produciría
la vulneración del reparto competencial realizado por la Constitución. Pero con la excusa de que la ley
exige un informe sectorial como preceptivo e incluso vinculante, no pueden convertirse los intereses
sectoriales en la clave de bóveda sobre la que se realice la ordenación territorial o urbanística, lo que debe
mandar siempre son las decisiones coordinadas que corresponden al planeamiento territorial y urbanístico
que es el que debe tener la última palabra de compatibilizar todos los intereses en presencia para dar un
resultado en el que todos ellos se coordinen, cediendo cada uno en la medida indispensable para respetar
los intereses ajenos sin dejar de obtener el resultado apropiado para la defensa de los propios.
Esta es la línea apropiada para regular los informes sectoriales en el planeamiento urbanístico, y
debe haber alguna referencia a ello en este Anteproyecto cuando se habla de ellos.
Otra referencia sobre los informes sectoriales igualmente importante debería ser que en ellos
quede claro que se trata únicamente de tratar aquellos aspectos e intereses que no se han ya informado

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en otros informes evacuados con anterioridad con relación a otras fases del planeamiento. Hay que evitar
duplicidades y que haya informes sectoriales que a destiempo contengan determinaciones que no se
correspondan en absoluto con el nivel de planeamiento para el que se elaboran. Es necesario introducir
esta prevención en estos preceptos de forma clara y precisa.
IV.c) Las cautelas sectoriales reconvertibles en determinaciones definitivas automáticamente.-
Un asunto que consideramos podría generar un impacto positivo para evitar modificaciones
estructurales del planeamiento general sería regular expresamente en esta Ley la posibilidad de que el
Plan General de Ordenación Estructural y el PMOU, en base a las cautelas que impongan los informes
sectoriales, sobre cuestiones que no estén aún definitivamente decididas por las Administraciones
sectoriales, puedan recogerse en el planeamiento general como cautelas, de tal forma que una vez que
dichas cautelas, por ejemplo arqueológicas, queden definitivamente establecidas como estaban
proyectadas, no sea necesario modificar el Plan General, sino que ex lege quede establecido el nuevo
régimen jurídico aplicable al suelo afectado, de tal forma que el Ayuntamiento, sin mayor trámite, pueda
convertir la cautela en un afección definitiva a través de la técnica de elaboración de textos refundidos,
que luego destacaremos, que se prevé en el art.88.
IV.d) Otras propuestas para la simplificación del procedimiento de elaboración.-
En general la tramitación que se regula en los artículos 76 y siguientes del Anteproyecto es un
punto clave para alcanzar los objetivos marcados. En ese sentido, a pesar del esfuerzo realizado, que
hemos de reconocer, no se observa una absoluta simplificación de los procedimientos de tramitación del
planeamiento, en especial teniendo en cuenta que ahora para aprobar el planeamiento general habrá que
pasar dos veces por la Evaluación Ambiental Estratégica, salvo que podamos evitar la Evaluación
Ambiental del PMO una vez que haya pasado por dicho control el PGOE, como ya hemos expuesto
anteriormente.
En ese sentido, insistimos en que se considera que es el momento y lugar adecuado, al ser una
ley especial desde el punto de vista ambiental, para determinar expresa y claramente en qué debe consistir
el contenido de la Evaluación Ambiental Estratégica de los instrumentos de planeamiento general, así
como de los planes de desarrollo, distinguiendo claramente también cuando debe considerarse ordinaria
y cuando simplificada. En parte se podrá utilizar el desarrollo reglamentario que es indispensable hacer
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para esta nueva Ley, pero en otra parte haría falta una cobertura mínima en esta norma con rango de ley
y naturaleza de ley especial frente a la legislación general medioambiental.
Como puede observarse, sin contar los tiempos necesarios para la redacción de los diferentes
documentos que son necesarios a lo largo del trámite, contando solo con los plazos de tramitación y
suponiendo que cada paso se realiza inmediatamente después de haber terminado el anterior transcurren,
al menos DIECISÉIS MESES, esto suponiendo que toda la documentación que se redacte se apruebe sin
necesidad de correcciones.
Si consideramos la posibilidad de las prórrogas establecidas en la LUSA y en la legislación
ambiental y teniendo en cuenta que la no emisión de algunos informes sectoriales en plazo se considera
emitido en sentido negativo, por lo que sería necesario esperar hasta que el mismo sea emitido, y, siendo
optimistas, suponiendo que para la redacción de los diferentes documentos se necesitan, al menos dos
años, en la redacción y tramitación de un instrumento de planeamiento general se necesitarían uno
CUATRO AÑOS.
Si se tiene en cuenta que el actual Plan General de Ordenación Urbanística en la LUSA se divide
en dos documentos independientes (Plan General de Ordenación Estructura y Plan Municipal de
Ordenación Urbana), obtendríamos que, en el mejor los casos, en la aprobación de los dos instrumentos
de planeamiento general se tardaría unos SIETE AÑOS. Sigue siendo un plazo inadmisible.
Demos algunas pautas para reducirlo:
Como sabemos se regula en el artículo 76 una nueva exigencia para los propietarios promotores
que es la iniciativa y procedimiento para la delimitación del ámbito de transformación urbanística y el
establecimiento de las bases orientativas para la ejecución. La aprobación de la iniciativa corresponderá
al Ayuntamiento previa tramitación del procedimiento que reglamentariamente se determine, que, en todo
caso, incluirá el trámite de información pública por plazo mínimo de un mes y la solicitud de informe
preceptivo de la Consejería competente en materia de urbanismo que deberá emitirse en el mismo plazo,
y que analizará la adecuación de la propuesta a los criterios y directrices del Plan General de Ordenación
Estructural. La determinación de estos criterios y directrices en el planeamiento general será compleja, y
habría que prever en el desarrollo reglamentario una regulación más precisa de su contenido. El que el
plazo máximo para aprobar esta iniciativa sea de seis meses nos parece excesivo. Creemos que debería
reducirse enormemente a tres meses, pues con el grado de definición que la iniciativa debe tener en esos
momentos, que debe ser muy simple, no entendemos que haga falta seis meses para tramitarla. Tampoco
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entendemos que haga falta un trámite de información publica para tramitarla, consideramos que ello debe
dejarse para más adelante en el procedimiento, por lo menos cuando haya un avance.
Preocupa con relación a este trámite inicial del art.76 que no queda claro cuál es el grado de
definición técnico-jurídica que requiere la presentación de la iniciativa. Es importante hacer ya una
pincelada en la Ley, para que luego el reglamento pueda desarrollarla.
Igualmente no nos parece indispensable que el silencio sea desestimatorio, pues existiendo un
PGOE aprobado para todo el municipio, la potestad de aprobar la iniciativa debe entenderse como el
ejercicio de una potestad reglada o a lo sumo sometida a discrecionalidad técnica, pero no puede
entenderse que la aprobación es libre o completamente discrecional para el Ayuntamiento, por ello a ante
la falta de notificación de la resolución dentro del plazo máximo indicado debería producirse un efecto
positivo, lo que permitirá a la iniciativa privada continuar con la tramitación, ganando tiempo.
Aprobada la iniciativa, se dice que la persona o personas que la hubieran impulsado dispondrán
de un año para la presentación ante el Ayuntamiento de la documentación correspondiente al instrumento
de desarrollo que materializa tal iniciativa. Este plazo puede ser razonable para presentar un plan parcial
o un plan especial de desarrollo de la iniciativa, pero sería un plazo excesivo del todo si lo que hay que
presentar es una iniciativa para la formulación del plan por el Ayuntamiento. Hay que aclara que cuando
se apruebe la iniciativa del art.76 por el Ayuntamiento no será necesario un nuevo acuerdo de formulación
del instrumento de planeamiento. Esto no queda claro.
Los planes se dice que serán formulados en todo caso por las Administraciones Públicas mediante
acuerdo de formulación del órgano competente para la tramitación del mismo en el que se recogerá,
como mínimo, su objeto, alcance y ámbito, pero en ningún momento se aclara qué tipo de planes
requieren de esta formulación de oficio. Parece excesivo que para determinadas modificaciones del PGOE
y del PMO y sobre todo, para la tramitación del planeamiento de desarrollo y otro tipo de instrumentos
urbanísticos de naturaleza normativa haga falta siempre esta formulación. Tampoco queda claro en caso
de iniciativa particular cuál es el contenido de la documentación a presentar par instar la mencionada
formulación.
Además, parece que también se elaborará siempre un avance del instrumento de planeamiento
en el que se concretará y definirá su objeto, ámbito de actuación, principales afecciones territoriales,
ambientales y sectoriales, los criterios y propuestas generales para la ordenación, así como las distintas
alternativas técnica, ambiental y económicamente viables planteadas, que tendrán en cuenta la
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información proporcionada por las Administraciones con competencias en materiales sectoriales. Como
en el caso del acuerdo de formulación, no queda claro para que instrumentos de planeamiento será
necesario el avance.
Tampoco queda suficientemente claro cuál es el contenido que debe tener el Avance, y tampoco
se ha fijado un plazo para su aprobación ni un sentido del silencio, que debería ser también positivo, pues
no se produce daño alguno al interés general ni de terceros.
Se innova lo que se denomina en el artículo 79 la versión preliminar del instrumento de
planeamiento (una suerte de aprobación inicial). Debe también quedar claro su contenido, aunque puede
ser en el reglamento de desarrollo. El plazo para aprobarlo es de tres meses. Nada se dice del sentido del
silencio, que debería ser positivo.
La versión definitiva del instrumento de planeamiento será aprobada por acuerdo del órgano que
corresponda de la Administración competente para su tramitación. Dicha aprobación tendrá el carácter
de definitiva cuando el órgano competente para la aprobación definitiva coincida con el órgano competente
responsable de la tramitación del instrumento, o será remitida, junto con el expediente completo, al órgano
con competencia para su aprobación definitiva. Cuando la competencia para la aprobación definitiva del
instrumento de planeamiento corresponda a la Consejería competente en materia de urbanismo, esta
deberá producirse de forma expresa en el plazo máximo de cinco meses a contar desde el día siguiente
al de la presentación en el registro de dicha Consejería por el Ayuntamiento interesado del expediente
completo.
Si se repasan los artículos no queda en el procedimiento claro en qué momento se produce el
informe preceptivo de la Junta de Andalucía cuando la aprobación definitiva le corresponde al
Ayuntamiento. Se sobreentiende, pero no queda expresamente aclarado a nuestro entender.
La denominación de cada uno de los diferentes documentos a redactar se corresponde con la
denominación contenida en la legislación medioambiental, en ese sentido creemos que sería posible
denominar a la propuesta final del instrumento versión final del instrumento, para que se entienda que es
la evolución de la versión preliminar del plan.
En los casos de aprobaciones de instrumentos o innovaciones estructurales con competencia para
la aprobación por parte de la Consejería se establece un plazo de 5 meses desde la entrada del expediente
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completo después de todos los trámites previos. Este plazo parece excesivo, entendiéndose más ajustado
a las necesidades de agilización recortarlo a 3 meses.
Consideramos que la LUSA debería contener la regulación del régimen de la innovación de
instrumentos de planeamiento, y no remitir toda ella a una posterior regulación reglamentaria de sus
determinaciones de ordenación, documentación y procedimiento, debiendo indicar con la máxima claridad
que innovaciones tienen carácter estructural y establecer una gradación de las mismas al objeto de
sometimiento o no a trámite de evaluación ambiental estratégica.
Según el Artículo 88, los municipios podrán redactar y aprobar, en cualquier momento y mediante
acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, textos refundidos de los instrumentos de planeamiento vigentes que
hayan sido objeto de modificaciones y se encuentren igualmente en vigor, para facilitar su aplicación y
conocimiento. Hay que aclarar si esos textos no deben tener informe de la Junta de Andalucía previo a su
aprobación, dado que aunque están integrando también la refundición de las modificaciones del PGOE en
un único documento, se trata de una labor meramente refundidora que no debería tener un control de
legalidad por parte de la Junta de Andalucía, aunque sí se deberán publicar y registrar los textos refundidos
por la Administración autonómica.
V.- RELACIÓN ENTRE LOS PLANES SUBREGIONALES DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y EL
PLANEAMIENTO URBANÍSTICO GENERAL. LA PLANIFICACIÓN SECTORIAL SUPRAMUNICIPAL DEBE
COORDINARSE A TRAVÉS DE ESOS PLANES SUBREGIONALES NO DIRECTAMENTE CON EL
PLANEAMIENTO MUNICIPAL.
Se hecha de menos en la Ley una referencia a cuál es el papel de los planes subregionales de
ordenación del territorio y su relación con los planes urbanísticos, en especial con los planes generales,
debiendo evitarse un posible solapamiento de varios Planes Subregionales sobre un mismo ámbito. En
ese sentido consideramos que debe hacerse una referencia expresa en la norma. En definitiva, es
necesaria y debe tener mayor incidencia en esta Ley, la interrelación entre el planeamiento territorial y el
urbanístico. La planificación territorial es la que tiene que dar la cobertura a la singularidad del territorio
andaluz, y por tanto, ser también la que defina parámetros del Plan de Ordenación Estructural.
Esta planificación territorial es la que debería pormenorizar cuestiones de infraestructuras y de
financiación real y efectiva, estableciendo una programación acorde con propuestas concretas para el Plan
General de Ordenación Estructural de cada municipio del ámbito.
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En ese sentido en el precepto que se elabore debería quedar recogido que la articulación entre la
planificación sectorial y la urbanística debería hacerse necesariamente desde los Planes Subregionales de
Ordenación Territorial cuando existan; por diversas razones:
a.- El ámbito de la planificación sectorial excede normalmente del ámbito municipal, en ese sentido
sólo la Ordenación Territorial tiene ámbito suficiente para dar continuidad a los deslindes, servidumbres y
afecciones.
b.- Las alteraciones de la planificación sectorial van ligadas a mecanismos ajenos a la planificación
urbanística.
c.- Los deslindes, servidumbres, afecciones derivadas de la legislación sectorial, que afectan a los
titulares de los predios, no deben implantarse por medio de la Planificación Urbanística, ni siquiera en los
niveles cautelares; corresponde a las respectivas Administraciones Competentes establecer estas y
trasladárselas a los afectados.
Solo aquéllas servidumbres que pudieran verse afectadas por desarrollos contenidos dentro del
PGOE deben ser objeto de estudio, análisis y decisión por parte del Consejo de Gobierno de la Junta de
Andalucía u órgano de la Consejería competente en la aprobación definitiva del PGOE.
El PGOE puede actuar dentro de su término municipal incorporando dentro del SNU o Rústico,
elementos de protección derivados del análisis concreto de los valores de estos espacios (suelos agrícolas,
caminos del agua, áreas paisajísticas, instalaciones agrarias de interés ambiental, arquitectónico, etc.),
que complementan los elementos protegidos derivados de la legislación sectorial aprobada, publicada y
en vigor.
VI.- SOBRE EL ALCANCE DE LOS ESTUDIOS DE ORDENACIÓN.-
El Artículo 70 regula novedosamente los nuevos Estudios de Ordenación.
1. Los Estudios de Ordenación tienen por objeto establecer la nueva ordenación detallada de las
actuaciones de transformación urbanística en una o varias parcelas de suelo urbano consolidado cuando
dichas actuaciones afectan a los parámetros preexistentes de uso, densidad, edificabilidad o al
aprovechamiento urbanístico y no se requiere la reforma o renovación de la urbanización del ámbito.
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2. Los Estudios de Ordenación se desarrollan conforme a los criterios y directrices del
planeamiento general.
3. Reglamentariamente se concretarán las determinaciones propias de su objeto y sus limitaciones
y se establecerá su procedimiento de aprobación.
En general, sería deseable que en la Ley estuviera mucho más claro el desarrollo de cada
actuación de transformación urbanística, sobre todo en suelo urbano consolidado. El hecho de que
aparentemente no pueda afectarse a la urbanización para este tipo de instrumentos no queda
suficientemente claro en la norma, por otro lado, habría que admitir afecciones en la urbanización que no
sean de auténtica reforma o renovación, que sean por tanto de menor entidad. En ese sentido proponemos
que se defina en el glosario final del texto lo que debe entenderse como reforma o renovación de la
urbanización. Una mejora de los servicios e instalaciones de la misma para reforzarlos no debe entenderse
como una reforma de la urbanización, de lo contrario el uso de los Estudios de Ordenación quedaría muy
reducido. En ese sentido el concepto de renovación de urbanización debería vincularse exclusivamente a
un incremento superior al 10% de la superficie de viario y no al aumento de las secciones o trazado de las
redes de servicios. Y aclarar que las nuevas dotaciones y espacios libres cómo parcelas que son no
suponen renovación de la urbanización.
Los Estudios de Ordenación tienen competencia para cambio de uso, densidad, edificabilidad y
aprovechamiento pero de parcelas de suelo urbano consolidado. El alcance real en la capacidad de
modificación dependerá de lo que establezca el reglamento (una vez más la eficacia de la LUSA pende de
un reglamento posterior), será necesario que se sea consecuente con la génesis de este nuevo instrumento
y se le dote de capacidad de ordenación real sin desvirtuar las determinaciones de los planeamientos de
rango superior. Para que quede más claro su alcance se incluir en el texto claramente lo que supone
modificar uso, densidad, edificabilidad y aprovechamiento a nivel de parcela, diferenciándolo del caso en
el que las modificaciones se plasman a nivel sector, afectando por tanto a la reforma, renovación o mejora
de la urbanización existente.
Tanto los Estudios de Ordenación como los Estudios de Detalle, el texto del Anteproyecto remitido
los excluye de los “instrumentos de planeamiento urbanístico” y los denomina como “otros instrumentos
de la ordenación urbanística” sin que a efectos prácticos se desarrolle esta diferenciación.
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En relación con su tramitación debe quedar claro que no requieren del informe preceptivo de la
Consejería competente en materia de urbanismo al que hace referencia el Art.75, y sería deseable que se
citen las medidas de agilización que se contemplan de forma que quede claro cuál es el procedimiento
simplificado para su tramitación.
Otra solución distinta a la proyectada hubiese sido la modificación de los objetivos de los Estudios
de Detalle, y una denominación más genérica, como podría ser denominarlos Planes de Detalle Urbano
por ejemplo, con lo que se podría haber diseñado un único instrumento para ambas situaciones.
VII. SOBRE LAS CLASES DE SUELO, CATEGORÍAS Y SITUACIONES URBANÍSTICAS. EN ESPECIAL LAS
ACTUACIONES URBANÍSTICAS EN SUELO URBANO.
Las clases de suelo se redefinen, y además de ordenarse por categorías dentro del suelo urbano,
urbanizable y rústico, se definen, quizás de forma poco ordenada, a lo largo del texto en virtud de las
situaciones urbanísticas en que se pueden encontrar desde el punto de vista de su transformación
urbanística. En especial nos referimos al suelo urbano consolidado. Sería deseable más claridad en estas
cuestiones, pues no se alcanza de manera sencilla un cuadro de situaciones de suelo si se parte del texto
del Anteproyecto de Ley. Si se consultan las tablas que se nos han expuesto en la presentación por la
Dirección General de Urbanismo se entiende mejor, pero lo idóneo es que desde el articulado quede más
claro las distintas situaciones y los diversos deberes y cargas que en cada caso corresponden a los
propietarios.
En ese sentido también preocupa si verdaderamente se están cumpliendo con las exigencias de
la legislación estatal básica sobre suelo. No todas las situaciones que aparecen en la Ley estatal parecen
bien traducidas en el Texto del Anteproyecto, y al contrario hay situaciones reguladas en el mismo que se
duda si casan con las de la legislación estatal básica, sobre todo en cuanto las actuaciones de edificación
y de transformación urbanística en suelo urbano consolidado y pendiente de consolidar.
Recordemos que la legislación estatal básica en cuanto actuaciones de transformación urbanística
y actuaciones edificatorias distingue estas diversas situaciones (art.7):
Actuaciones de transformación urbanística:
a) Las actuaciones de urbanización, que incluyen:
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1) Las de nueva urbanización, que suponen el paso de un ámbito de suelo de la situación de suelo
rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas,
una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red
de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística.
2) Las que tengan por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado,
en los mismos términos establecidos en el párrafo anterior.
b) Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar
las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor
edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más
parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste.
Actuaciones edificatorias:
Siempre que no concurran las condiciones establecidas las actuaciones de transformación
urbanística, incluso cuando requieran obras complementarias de urbanización:
a) Las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente.
b) Las de rehabilitación edificatoria, entendiendo por tales la realización de las obras y trabajos
de mantenimiento o intervención en los edificios existentes, sus instalaciones y espacios comunes, en los
términos dispuestos por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.
Es necesario que sin esfuerzo alguno puede quedar claro en el texto cuándo se está en una
situación urbanística u otra, y cuál es el procedimiento de planeamiento y gestión para desarrollarla en su
caso.
En el artículo 17 del Anteproyecto se establece la correlación entre las situaciones del suelo y la
urbanización en relación con el Texto Refundido Ley 7/2015, del Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLS/15)
estableciendo las siguientes correspondencias:
Situación Básica Suelo Urbanizado: Suelo Urbano Consolidado.
Situación Básica Suelo Rural: Suelo Urbano Pendiente de Consolidar
Suelo Rústico
Suelo Urbanizable
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No se entiende la correlación del Suelo Urbano Reordenado, definido en art. 12.a de la LUSA
como “los suelos urbanos consolidados sobre los que se prevén actuaciones de transformación urbanística
que cuentan con el instrumento de planeamiento que establezca la nueva ordenación detallada aprobado
definitivamente” con la Situación Básica de Suelo Urbanizado del TRLS de 2015, ya que necesita la
ejecución urbanística correspondiente y el cumplimiento de todos los deberes legales exigibles conforme
al instrumento de planeamiento que establezca la nueva ordenación.
Es importante que se concrete en el caso del suelo urbano consolidado, cuando se haga uso del
Estudio de Ordenación porque sólo se afecta a parcelas, qué cesiones de aprovechamiento, suelos
dotacionales y sistema general de espacios libres pueden ser exigidos. Garantizando siempre con el
respeto de los derechos y deberes de los propietarios de suelo urbanizado que se establecen en la
legislación estatal básica. Aunque en los cuadros facilitados parece claro, pero no en el articulado.
En el art.31.4 del Anteproyecto se afirma que ninguna de las actuaciones urbanísticas que se
describen en dicho precepto para suelo consolidado supone la pérdida de tal condición. Estas son:
a) De reforma o renovación de la ordenación y la urbanización, que supongan la innovación,
modificación o mejora de la ordenación y de la urbanización existente, mediante los Planes Especiales de
Reforma Interior, Planes Especiales Integrales de Renovación Urbana o Planes Especiales de Protección.
b) De nueva ordenación sobre una parcela o conjunto de parcelas, sin afectar al uso, edificabilidad,
densidad o aprovechamiento urbanístico, siempre que no requieran la reforma o renovación de la
urbanización, mediante los Estudios de Detalle.
c) De nueva ordenación sobre una parcela o conjunto de parcelas, sin las limitaciones del apartado
anterior, siempre que no requieran la reforma o renovación de la urbanización, mediante los Estudios de
Ordenación.
Pues bien, estas actuaciones habría que casarlas de manera más clara y precisa con las categoría
de suelo ejecutado o reordenado y urbano pendiente de consolidar, tanto el Zonificado (aún por ordenar),
como el Ordenado (con ordenación detallada).
VIII. SOBRE LAS ACTUACIONES EN SUELOS URBANIZABLES.-
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En cuanto al SUELO URBANIZABLE, se concreta la definición del principio de desarrollo
urbanístico sostenible, para constreñir el suelo urbanizable que el planeamiento puede clasificar, pero nos
preguntamos que efectos puede tener la ausencia total de sectorización del suelo urbanizable, que queda
a la iniciativa privada. Parece un sistema en el que todo queda demasiado imprevisto y en manos de
iniciativas que no es fácil de controlar.
Se espera que el Reglamento de Gestión resuelva el conflicto que surge cuando un ámbito a
desarrollar deba realizar la totalidad de las conexiones exteriores (suministros y evacuación) y sus costes
superen con mucho a los derivados de su ámbito de actuación urbanística. Uno de los aspectos claves de
la nueva regulación es la viabilidad económica y ello puede determinar importantes incertidumbres a los
promotores de iniciativas, incluso a la hora de adquirir suelos urbanizables para su futura transformación.
La inseguridad es incluso mayor que ante, en cuanto a la viabilidad del desarrollo de determinados suelos.
El suelo urbanizable adquiere una consideración residual, y su desarrollo se ve ampliamente
condicionado por el informe de viabilidad económica y dado que no se determina su contenido podría
abocar el crecimiento de los municipios a la discrecionalidad de la administración, y la financiación
inadecuada de municipios.
No puede dejarse la viabilidad económica sin definir, puesto que daría cabida a una
discrecionalidad de la administración y las compañías suministradoras que pondrían en peligro la
sostenibilidad del sistema previsto por la ley para el suelo urbanizable.
Sería preciso definir el contenido del estudio de viabilidad económica. La realización de una
memoria que con carácter previo asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de un
adecuado equilibrio entre las cargas y beneficios derivados de la misma, para los propietarios incluidos
en el ámbito de delimitación, que debería contener al menos determinaciones semejantes a las del art.
11 de la Ley 8/2013 de RRR Urbanas.
Aun entendiendo que no constituyese un documento urbanístico, sino sometido al procedimiento
administrativo común, entendemos que sería necesario y esencial establecer el sentido positivo del silencio
administrativo para estos documentos.
Habría de hacer constar, en su caso, la posible participación de empresas prestadoras de servicios
energéticos, abastecimiento de aguas o de telecomunicaciones, cuando asuman el compromiso de
integrarse en la gestión, mediante la financiación de parte de la misma, o de la red de infraestructuras
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que les competa, así como la financiación de la operación por medio de ahorros amortizables y viables en
el tiempo.
Para ello, el horizonte temporal habrá de garantizar la amortización y financiación de la operación,
así como la evaluación de la capacidad pública necesaria para asegurar la financiación y el mantenimiento
de las redes públicas que deban ser financiadas por la Administración, así como su impacto en las
correspondientes haciendas públicas.
La positivación del principio de sostenibilidad en la actividad urbanística permite únicamente la
clasificación de nuevos suelos sólo en casos expresamente justificados, manteniendo la colindancia con
los núcleos urbanos existentes y una vez descartadas todas las posibilidades de absorber los crecimientos
en la ciudad consolidada. Esto genera incertidumbre sobre el funcionamiento práctico del principio.
En cuanto a la justificación para la clasificación de estos suelos debe exigirse que la justificación
para la delimitación del suelo urbanizable no debe ser solo por motivos cuantitativos sino también por
impulsos cualitativos de oportunidad o de estrategia municipal.
- Compañías suministradoras en suelo Urbanizable.-
Habría que incidir en la misma línea, abrir posibilidades a nuevas compañías o energías
renovables si están cerca. Desmontar la dureza de falta de suministro con alternativas viables
energéticamente.
En el caso de que se exijan subestaciones o similares, la compañía suministradora debería
justificar como en el suelo urbano, que es absolutamente imprescindible, y no tapar deficiencias no
resueltas, y menos con falta de transparencia. Ha de ajustarse a lo que se pide con la demanda real.
En caso de inversiones mayores, se pueden hacer convenios entre los planes y las compañías
para repartir las cargas, pero esto es un nido de corrupción que todos hemos sufrido. El convenio debería
estar regulado urbanísticamente. Han de ajustarse a los procedimientos de convenios urbanísticos con
cifras adecuadas, más allá del informe de la compañía suministradora.
IX. SOBRE LOS ESTÁNDARES DE CESIONES Y DOTACIONES.-
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No se reflejan los estándares de cesiones para cada uso característico. Vista la evolución sufrida
por la LOUA durante su vigencia, y su difícil integración con el Reglamento de Planeamiento de 1978,
sería deseable que la Ley y su desarrollo reglamentario, implementase las suficientes medidas y criterios
objetivos de cálculo de estándares, de forma que:
- En la medida de lo posible, se establezca un régimen simplificado y proporcionado para
aquellos pequeños municipios y/o núcleos urbanos para el establecimiento de las
reservas de suelo tanto de carácter local como general.
- Respecto a los criterios de ubicación y tipología de espacios libres y equipamientos, se
necesita una regulación más clara y efectiva a la dispuesta en el actual Artículo 17 de la
LOUA, disponiendo criterios de ubicación, forma y dimensiones adaptados a las
casuísticas de los municipios y de las actuaciones ordinarias y las de dimensiones muy
reducidas.
X. SOBRE LA ACTUACIONES EN SUELO RÚSTICO.-
Según el artículo 34 en el suelo rústico podrán desarrollarse usos y llevarse a cabo segregaciones,
obras, construcciones, instalaciones e infraestructuras conforme a los siguientes tipos de actuaciones:
a) Actuaciones ordinarias.
b) Actuaciones excepcionales.
c) Actuaciones sobre asentamientos existentes.
Dentro de estas el Artículo 38 desarrolla el régimen de las actuaciones sobre los asentamientos
existentes en suelo rústico. El régimen definido se desarrollará reglamentariamente y se aplicará sin
perjuicio de las medidas de protección de la legalidad urbanística y el restablecimiento del orden jurídico
perturbado que correspondan y del régimen aplicable a las edificaciones existentes según su situación
jurídica.
Aunque el régimen no cambia sensiblemente se plantea que existe una total incertidumbre sobre
el contenido de los documentos técnicos a presentar. Algo debería decir la Ley aunque luego el detalle
quede para el desarrollo reglamentario.
Es novedoso a nuestro entender que se consideren actuaciones ordinarias en suelo rústico
(art.35.1): “La ejecución y mantenimiento de las infraestructuras e instalaciones destinadas a la prestación
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de servicios de interés general que necesariamente deban discurrir o localizarse en esta clase de suelo.
Cuando las mismas no se encuentren previstas en los instrumentos de planeamiento, durante el
procedimiento de autorización que establezca la legislación reguladora del servicio correspondiente, se
solicitará al municipio afectado informe de compatibilidad de las actuaciones pretendidas con la
planificación territorial y urbanística.”
De ese modo en principio les bastará por tanto, como establece el apartado 2 de dicho artículo
35, una licencia municipal, sin perjuicio de resto de autorizaciones sectoriales que les puede resultar
exigibles. De esta forma ya no existen los Proyectos de Actuación, ni son necesarios en principio los Planes
Especiales del antiguo artículo 42.4 de la LOUA. No obstante esto entendemos que debe ser aclarado,
pues es evidente que habrá de presentarse un proyecto técnico que seguramente en el reglamento de
desarrollo de la nueva Ley se concretará en cuanto a sus requisitos trascendentales.
Igualmente debe aclararse qué tipo instrumento de planeamiento y el nivel de detalle que se
requeriría de las infraestructuras e instalaciones para que se consideren como previstas y no requieran
informe de compatibilidad. Si no en la Ley al menos en el reglamento de planeamiento.
Creemos que no debe quedar lugar a dudas y que en el citado precepto se pueden citar algunos
servicios de interés general de los que se incluyen en las actuaciones ordinarias, como numerus apertus
para que se pueda interpretar adecuadamente el precepto.
En cuanto a las actuaciones excepcionales en suelo rústico (Art 36), el Anteproyecto altera el
régimen de tramitación de los (hasta ahora) “proyectos de actuación / plan especial”, de forma que, si
bien su regulación se remite al desarrollo reglamentario, se indica como novedad que tendrá competencia
la Consejería competente en materia de urbanismo para la autorización de este tipo de actuaciones en los
siguientes supuestos:
o Localizarse sobre terrenos con la categoría de especial protección.
o Implantarse en terrenos de un municipio sin instrumento de planeamiento general o que,
aun disponiendo de él, no cuente con una regulación propia para el suelo rústico.
Respecto del carácter de suelo de especial protección, habría que incidir de nuevo en la
consideración de aquellos suelos “cautelarmente” preservados por no contar aún con los actos o
disposiciones previstos en la legislación sectorial para su delimitación o identificación. Entendemos que
no son suelos especialmente protegidos, sino sólo protegidos. Insistimos en que debería producirse
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automáticamente su especial protección cuando estos actos o disposiciones de adopten, sin tener que
modificar el Plan General que los protegió sólo cautelarmente.
Pese a que se ha retocado la definición, aclarando algunos aspectos respecto de la consideración
(definitiva o bien “cautelar”) de suelo como de especial protección dentro de cada categoría, sería
adecuado incidir y aclarar el carácter de “especialmente protegido” (especialmente a efectos de
tramitación de determinadas actuaciones, prescripción, etc.) de aquellas zonas con limitaciones con
carácter de afección (policía de aguas, zona de servidumbre de carreteras, etc), en aquellas zonas que,
exista o no delimitación explícita, quedan fuera de las limitaciones de usos.
Por ejemplo: ¿Es suelo de Especial Protección cualquier punto a menos de 100 m de cualquier
cauce/barranco? ¿esta Especial Protección, si fuera “cautelar”, quedaría en situación de “rústico común”
en aquellos casos que esté fuera de las zonas de DPH, inundabilidad, etc?
¿Es suelo de Especial Protección la franja de carreteras que, más allá de la zona de no edificación,
está afectada como mera zona de servidumbre (Art 32 Ley 37/2015 de carreteras)? ¿O es de protección
“cautelar” por planificación urbanística?
Esta diferenciación, que a efectos generales puede parecer que carece de importancia, cobra
especial relevancia en procedimientos tales como Asimilado a Fuera de Ordenación, o incluso, como
vemos más adelante, en el organismo responsable de determinados trámites (anteriores proyectos de
actuación).
Respecto de aquellos municipios que “no cuenten con una regulación propia para el suelo rústico”
debería clarificarse si se refiere a una regulación específica de este tipo de actuaciones y qué nivel de
“regulación” es requerido para considerar que tienen regulación.
En especial entendemos que debe realizarse una consideración especial RESPECTO A LA
UTILIZACIÓN DE LOS “INVERNADEROS” COMO CONTENEDOR DE ACTIVIDAD, NO COMO USO AGRÍCOLA
DEL SUELO:
En el artículo 169 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de ORDENACIÓN URBANÍSTICA DE
ANDALUCÍA (LOUA), en su apartado d) contempla como acto sujeto a licencia urbanística municipal “Las
obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de toda clase y cualquiera que sea su
uso, definitivas o provisionales, sean de nueva planta o de ampliación, así como las de modificación o
reforma, cuando afecten a la estructura, la disposición interior o el aspecto exterior, y las de demolición
de las existentes, salvo el supuesto de ruina física inminente.”
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En base al artículo transcrito algunos ayuntamientos vieron la vía legal para poder regular
urbanísticamente la implantación de invernaderos en el suelo no urbanizable de sus respectivos
municipios.
Es en el artículo 8.h) del Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el
REGLAMENTO DE DISCIPLINA URBANÍSTICA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA (RDU),
donde por primera en la normativa urbanística andaluza donde se cita la instalación de invernaderos,
considerando un acto sujeto a licencia urbanística municipal “La instalación de invernaderos cuando
conlleve algún tipo de estructura portante con exclusión de los domésticos o de escasa entidad en cuanto
a sus características o superficie afectada.”
El artículo 8.h del RDU excluye de la obligación de solicitud de Licencia Urbanística Municipal “los
domésticos o de escasa entidad en cuanto a sus características o superficie afectada.”, no estableciendo
cuales son los límites al concepto de “escasa entidad o superficie afectada”.
Por otro lado, en la actualidad, en numerosas ocasiones se produce la instalación de invernaderos,
no como una forma de agricultura (agricultura intensiva bajo plástico), sino como contenedor de una
actividad relacionada por la producción de productos hortofrutícolas, actividad que no necesitan el uso
físico del suelo agrícola –en muchos casos se pavimenta el interior de espacio cubierto por el invernaderosino
que la producción agrícola, desde la plantación de semillas hasta la siega se realiza de forma
mecanizada, mediante bateas que, mediante un circuito mecanizado se plantan las semillas, se regula la
producción con aporte de automatizado de abonos, cuando el producto agrícola ha alcanzado el tamaño
comercial adecuado, es segado automáticamente y posteriormente envasado.
Un sistema de producción agrícola que no necesita el suelo, ni la intervención directa del ser
humano para la producción agrícola, limitándose la actuación humana al control de la maquinaria de
producción, de los niveles de nutrientes a aportar a los cultivos y, en algunos casos, al control de la calidad
del producto segado, realizándose automáticamente el pesado, envasado y almacenamiento en cámaras
para su posterior distribución.
La actividad descrita, que si bien utiliza el invernadero como contenedor de la misma,
consideramos no debe ser considerada como uso agrícola del suelo, sino como una actividad industrial
relacionada con la actividad agrícola.
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Por otro lado, para conseguir la máxima rentabilidad de estas instalaciones se necesitan
superficies mínimas de espacios cubiertos por invernaderos de un mínimo de 2,5 hectáreas (superficie
menores no rentabilizan la instalación mecanizada a ejecutar en el interior del invernadero), con un límite
superficial por instalación de, aproximadamente, 5,0 hectáreas (superficie limitada no por el proceso de
producción sino por limitación de riesgo de transmisión de virus que puedan afectar a la actividad).
Necesitando la actividad descrita, además de la construcción-instalación del invernadero como
contenedor de la actividad de cámaras de mantenimiento del producto, y, en algunos casos, de naves
para la comercialización del producto envasado.
Como se ha indicado, la actividad para producción de productos agrícolas, que no necesitan del
suelo y que la misma se encuentra mecanizada y automatizada no debe ser considerada como “actividad
agrícola”, sino como actividad “agroindustrial”, que coloniza el Suelo Rústico donde no esté prohibida
expresamente la implantación de invernaderos.
Por ello consideramos que la nueva ley urbanística debería regular la implantación de este tipo de
actividades relacionada con la producción de productos hortofrutícolas, no como una actividad puramente
agrícola, sino como una actividad industrial, más teniendo en cuenta que estas actividades, excepto por
la superficie necesaria, no tendrían por qué implantarse en suelo rústico, sino que podría implantarse en
un polígono industrial para la actividad, y teniendo en cuenta la necesidad de accesos con características
y capacidad suficiente para su utilización por vehículos pesados para la salida del productos finales.
Por otro lado, consideramos que sería necesario regular, en el uso de invernadero como
agricultura intensiva que utiliza el suelo diferenciándolo de la actividad industrial antes definida, los límites
del concepto contenido en el artículo 8.h) del RDU de “escasa entidad en cuanto a sus características o
superficie afectada.”, ¿cuáles son las características a que hace referencia el artículo?; ¿Cuál es el límite
superficial a partir del cual hace falta la solicitud de Licencia urbanística municipal.
En definitiva, y en un orden general, estamos convencidos que el territorio destinado a uso agrícola
cuyo desarrollo se realiza por similitud con un suelo de uso industrial debe ser considerado como tal a
todos los efectos, contemplado y tratado así en el ordenamiento urbanístico con todos los considerandos
de su ordenación lo que solicitamos; realidad que la legislación de aplicación debe anteponerse para
reconocer como motivo suficiente que nos desborda lentamente, pero no por ello menos necesitado de la
atención de tutela en el marco de la ordenación del territorio por el uso del suelo, y una oportunidad, como
pocas, de establecer los mecanismos de adaptación y consideración de dicho suelo y la gran incidencia
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sobre territorio y, además, en el ámbito periurbano de influencia en todos los órdenes de su realidad
urbana, comunicaciones, interdependencias, vinculaciones, comunicación, tratamiento residuos y hasta
realidad social, hacinamientos, y demás aspectos significativos y hasta deplorables, de los que somos
testigos y reclaman la acción de la administración y del resto de agentes concurrentes.
XI. SOBRE LAS DETERMINACIONES DE LA ORDENACIÓN URBANÍSTICA.-
Se distingue ahora en el Anteproyecto entre ordenación estructural, pormenorizada y detallada.
La ordenación estructural está formada por las determinaciones que definen el modelo urbanístico
de ocupación del territorio, su estructura general y los criterios para su desarrollo.
La ordenación pormenorizada, en desarrollo de la ordenación estructural, está formada por las
determinaciones que establecen los parámetros urbanísticos básicos de ámbitos concretos de suelo
urbano y urbanizable sometidos a actuaciones de transformación urbanística.
La ordenación detallada está formada por las determinaciones que definen la ordenación
urbanística completa del suelo urbano consolidado y, en desarrollo de la ordenación pormenorizada, de
las actuaciones de transformación urbanística.
Consideramos que la delimitación de lo que cada una de estos conceptos entraña no está
suficientemente clara, hay que mejorarla. Este es un tema trascendental como ya hemos señalado para
que luego la flexibilidad del PMO y los planes de desarrollo sea importante.
Si bien la división fundamental entre los dos documentos de planeamiento - PGOE y PMOUconforma
un marco que clarifica el régimen de competencias, hay que tener en cuenta que en la LOUA
ya existía una clara división entre el contenido de “ordenación estructural” y “ordenación pormenorizada”
del planeamiento y, no obstante, en la práctica y derivado de la íntima relación que de hecho tienen los
parámetros pormenorizados y estructurales; en la mayor parte de los casos la influencia de unos en otros
ha provocado que prácticamente cualquier modificación se haya interpretado extensivamente que afecta
de un modo u otro a la ordenación estructural (ya sea numéricamente, o en su finalidad, objetivos, etc),
haciendo la tramitación muy compleja.
Por tanto, más allá de realizar esta división y plasmarla incluso en dos documentos de
planeamiento diferentes, la Ley, o bien en su caso el Reglamento de Planeamiento que la desarrolle,
debería tener en cuenta estos aspectos a la hora de perfilar hasta dónde llega la ordenación estructural,
de forma que:
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- Se establezcan criterios claros y objetivos sobre los límites de la ordenación estructural,
desarrollando en todo lo posible lo dispuesto en el Art.64.
- Se tengan en cuenta las medidas necesarias de coordinación y/o duplicidad de determinaciones
entre el PGOE y PMOU.
Por otro lado, entre las determinaciones de los planes urbanísticos se echan de menos algunas
cuestiones.
Sobre los usos del suelo, proponemos determinar los usos globales de forma muy sencilla:
- Uso productivo que engloba el industrial y el terciario.
- Uso de alojamiento que encuadre el uso turístico y el residencial.
Debería también contemplarse en las determinaciones del planeamiento el factor de densidad
para determinar el aprovechamiento medio con la introducción del coeficiente de densidad. Cuanta menos
densidad mayor el coeficiente y por tanto, mayor contribución a sistemas generales.
Se debe introducir además mediante la presente Ley, la posible implementación de mecanismos
de compensación ambiental en el suelo no urbanizable por actuaciones en el suelo urbanizable, como
parte de las cargas del suelo urbanizable. Aunque se regule todavía de forma genérica hasta el desarrollo
reglamentario.
XII. CRITERIOS PARA UNA ORDENACIÓN URBANÍSTICA SOSTENIBLE.-
Según el art. 48.3, las actuaciones sobre suelo urbano, urbanizable y rústico deberán proponerse,
en el marco de la ordenación territorial y urbanística, conforme a los siguientes principios generales:
a) Viabilidad económica.
b) Viabilidad ambiental e integración paisajística.
c) Viabilidad social.
Se establecen en el artículo 49 criterios generales de ordenación del espacio público urbano , se
establecen en el artículo 50 criterios generales de ordenación del espacio verde urbano, en el artículo 51
criterios de ordenación de los equipamientos, en el artículo 52. criterios de ordenación de los sistemas
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generales. Y en los siguientes preceptos criterios de ordenación del suelo rústico y criterios de ordenación
del suelo urbano.
De todos esos criterios en relación con el principio de sostenibilidad ambiental, aunque se refuerza
textualmente en el Anteproyecto de la LUSA, en su articulo 2, este principio realmente no parece que este
desarrollado suficientemente en el nuevo texto legislativo. Por ello se pediría que, en la medida de lo
posible, se incorpore en su redacción final, con el carácter legal o reglamentario que proceda, parámetros
o criterios a tener en cuenta para el cumplimiento de esta finalidad. Se trata de dar criterios para la
evaluación en las fases preliminares del Plan, su impacto y aspectos sobre la sostenibilidad del Plan, así
como los criterios técnicos generales tanto cuantitativos como cualitativos para la evaluación inicial de la
buscada sostenibilidad.
Por otra parte, la sostenibilidad debe contemplar, también, la de la ciudad consolidada y que deba
ser objeto de protección bien por la legislación sectorial o por el propio Plan General.
Proponemos incorporar a la Ley en desarrollo del principio de sostenibilidad ambiental las
siguientes cuestiones:
1º) En cuando a los objetivos que se plasman en el art.2 para un urbanismo sostenible
consideramos que en el apartado f), cuando se hace referencia a la movilidad sostenible debe incorporarse
una referencia clara a que se “fomentará el transporte basado en energías limpias, especialmente en
zonas urbanas y corredores interurbanos”. debe incorporar dentro de los principios de desarrollo
sostenible (art.2) los objetivos de reducción de emisiones y sustitución de combustibles fósiles en la
ciudad.
2º) En cuanto al contenido del planeamiento general estructural consideramos que es
indispensable que se elabore como parte de su contenido obligatorio un Plan de Movilidad Urbana
Sostenible.
3º) Es indispensable potenciar desde la Ley la reserva de espacios para recarga pública de
vehículos eléctricos: recarga rápida autobuses combinada con recarga rápida pública para vehículos
particulares y flotas. Una referencia expresa debe hacerse en el art.53 relativo a los criterios de ordenación
del suelo urbano, así como en el art.60 sobre criterios de ordenación del suelo urbanizable. Igualmente
debe tenerse en cuenta en el desarrollo reglamentario que se haga del art.101 sobre el contenido del
proyecto de urbanización.
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4º) En ese mismo sentido es necesario, bien en la Ley, bien en el desarrollo reglamentario, la
reserva de plazas de aparcamiento en vía pública con preferencia para vehículos eléctricos, así como en
aparcamientos para residentes y de rotación. E incluir como una carga urbanística la implantación de
infraestructura de recarga para vehículos eléctricos de acceso público en la vía pública. En el reglamento
de planeamiento podrán concretarse unos estándares mínimos.
Además de la movilidad eléctrica, para la reducción de los niveles de emisión de gases de efecto
invernadero, es imprescindible integrar políticas de eficiencia en el desarrollo urbanístico. Consideramos
que la Ley es poco interventora en este sentido y creemos que puede mejorarse. Proponemos para ello
incorporar como exigencia en la Ley para los objetivos de sostenibilidad la realización de un Estudio de
Eficiencia Energética sobre el planeamiento. Quizás en los instrumentos de planeamiento general puede
ser suficiente que se contenga alguna referencia en el estudio ambiental estratégico, lo que podría
aclararse en la tramitación de los mismos, en cambio para un Estudio más certero u preciso debería
exigirse como parte del contenido de los instrumentos de desarrollo de actuaciones urbanísticas, es decir
planes parciales, planes especiales o incluso Estudios de Ordenación en suelo urbano.
5º) En cuanto a las densidades directamente en relación con la sostenibilidad, podría ampliarse
la densidad máxima hasta 125 viviendas por hectárea, dado que cada vez se tiende más a viviendas de
tamaño menor, tanto por circunstancias económicas como sociales, número resultante de aplicar una
vivienda media de 80 metros cuadrados y una edificabilidad bruta de un metro cuadrado.
XIII. SOBRE LA DETERMINACIÓN DE LOS ASENTAMIENTOS URBANÍSTICOS Y LAS EDIFICIONES
AISLADAS EN SUELO RÚSTICO, Y SOBRE EL FUERA DE ORDENACIÓN.-
Se eleva a la Ley el concepto de asentamiento urbanístico, definido como el ámbito territorial que
sirve de soporte a una agrupación de edificaciones, ejecutada de forma clandestina o ilegal, que generan
actividades propiamente urbanas y tiene entidad suficiente como para necesitar infraestructuras,
dotaciones y los servicios urbanísticos básicos especificados en el artículo 11 de esta Ley. En los
asentamientos urbanísticos en suelo rústico la ordenación urbanística distinguirá entre:
1.º Los susceptibles de incorporación a la ordenación urbanística municipal por ser compatibles
con el modelo territorial y urbanístico adoptado por el Plan General de Ordenación Estructural, debido a
su integración con los núcleos urbanos existentes y a su nivel de consolidación.
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Estos asentamientos se clasificarán en la clase y categoría que corresponda conforme a lo
establecido en el Capítulo I del Título I de esta Ley, remitiéndose su ordenación al correspondiente
instrumento de desarrollo.
2.º Los no susceptibles de incorporación a la ordenación urbanística por ser incompatibles con el
modelo territorial y urbanístico adoptado por el Plan General de Ordenación Estructural, debido a su
carácter aislado, por encontrarse en suelos destinados a dotaciones o suelos rústicos protegidos o
especialmente protegidos.
Estos asentamientos se delimitarán sobre la categoría de suelo rústico correspondiente, debiendo
realizarse sobre cada uno de ellos una actuación de integración ambiental y paisajística, conforme a lo
descrito en el artículo 58 de esta Ley.
Debe reflexionarse sobre cuál es el alcance que verdaderamente puede tener el Plan Especial que
se apruebe para esta integración ambiental y paisajística.
La construcción de edificaciones ilegales en suelo no urbanizable en nuestra Comunidad
Autónoma, viene planteando problemas importantes, urbanísticos, jurídicos, sociales y económicos. Ante
la pasividad de las Administraciones han ido emergiendo sin control edificaciones en suelo no urbanizable,
en muchos casos destinadas a primera vivienda, que surgen a espaldas de los principios básicos del
urbanismo, de igualdad y equidistribución de beneficios y cargas.
Se trata de edificaciones que no cumplen los requisitos legales para acceder a los servicios, en
concreto al suministro eléctrico, pero que al mismo tiempo, o bien no pueden ser ya objeto de restitución
de la legalidad por el transcurso del plazo establecido en la LOUA (art. 185), o bien aun estando en plazo,
tampoco la Administración local competente para la restitución de la legalidad esta poniéndola en práctica.
La demolición de edificaciones en suelo no urbanizable es, insistimos, mas allá de un problema de mera
legalidad, un problema social de calado.
En los últimos años hemos asistido a la aprobación de normas autonómicas que tratan de
racionalizar la situación de las edificaciones en suelo no urbanizable. El Decreto 2/2012 que regula el
régimen de las edificaciones y asentamientos existentes en suelo no urbanizable en la Comunidad
Autónoma de Andalucía fue el primer paso, al que siguió la reforma de la Ley de Ordenación Urbanística
de Andalucía (LOUA) por la Ley 6/2016 para incorporar medidas urgentes en relación a las parcelaciones
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urbanísticas en suelo no urbanizable. Estas normas han propuesto una homologación de situaciones que
en muchas ocasiones es difícil de trasladar a la práctica. En cada municipio andaluz existen unas
peculiaridades propias de situaciones edificatorias en suelo no urbanizable que en ocasiones demandan
casi una solución personalizada. Por otro lado la complejidad de estas normas y la falta de unos criterios
interpretativos claros, son factores que han llevado a la confusión de situaciones jurídicas y que tienen su
reflejo en la actividad de las compañías suministradoras creando una situación de incertidumbre.
El Anteproyecto de la Ley para un Urbanismo sostenible en Andalucía deroga en parte la ley
6/2016 manteniendo la vigencia de las Disposiciones Adicionales, Transitorias y Final Primera, y en
relación al Decreto 2/2012, lo mantiene en cuanto que no se oponga a la ordenación contenida en la
misma. En consecuencia salvo algunas determinaciones que se incluyen en el Anteproyecto de la Ley en
relación a los asentamientos y a las edificaciones declaradas asimilado a fuera de ordenación (AFO), la
regulación de las edificaciones en suelo no urbanizable cuyo restablecimiento de la legalidad esté prescrito,
está contenida en el Decreto 2/2012.
Sobre esta regulación se viene denunciando que las soluciones propuestas, que permiten una
regularización a futuro, chocan con la realidad de necesidad inmediata de servicios que son una primera
necesidad, en concreto fundamentalmente el suministro eléctrico. En la realidad esta tensión se resuelve
creando situaciones de ilegalidad en el acceso a los suministros. Por un lado, la normativa existente hasta
ahora y también el Anteproyecto de Ley, posponen a la aprobación del planeamiento y su desarrollo la
regularización de edificaciones, y por tanto el acceso al suministro sin aportar soluciones reales de
presente que sean a su vez compatibles con el principio de igualdad y de equidistribución de beneficios y
cargas. Esta situación provoca que una vez cortado el suministro, los usuarios de viviendas ilegales pero
que no han sido demolidas en su momento, accedan a los servicios de forma irregular, sin que las
compañías suministradoras tengan capacidad real de controlar estos suministros ilícitos.
El Anteproyecto mantiene la omisión de una regulación sobre qué pasa con los suministros de las
viviendas en suelo no urbanizable que ya no pueden ser restituidas a la legalidad en tanto que se procede
o bien a su regularización o a su tramitación como AFO. En efecto la normativa hasta ahora en vigor y que
se mantiene con el Anteproyecto de Ley (Decreto 2/2012 y la parte que queda vigente de la Ley 6/2006),
permite que las viviendas en suelo no urbanizable que ya no pueden demolerse pasen a incorporarse a la
ordenación urbanística y a desarrollarse en el futuro adquiriendo la condición de suelo urbano, o bien que
no se incorporen a la ordenación quedando sin embargo en una situación de Asimilado a Fuera de
Ordenación. Tanto en un caso como en otro, la posibilidad de acceder a los suministros no es inmediata.
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En definitiva, falta en la regulación urbanística la concreción de qué pasa con estas viviendas que
no se pueden demoler hasta que se incorporan a la ordenación o se convierten en AFO.
Con relación al concepto de Fuera de Ordenación.-
Respecto a la disposición adicional primera, no es razonable que todo se considere fuera de
ordenación y no exista el concepto de disconforme con planeamiento, lo cual es mucho más flexible.
Ambos conceptos están suficientemente definidos en la jurisprudencia y deben incorporarse como esta
ha desarrollado.
El régimen de fuera de ordenación en la legislación urbanística catalana, es interesante: de
acuerdo con la regulación urbanística estatal, las edificaciones erigidas al amparo de un determinado plan
urbanístico, que resultaran disconformes con el nuevo a sustituir, pasaban a encontrarse fuera de
ordenación. El legislador urbanístico catalán, a la hora de abordar la situación, ha distinguido la existencia
de otra situación diferenciada, la de Volumen disconforme para todas aquellas construcciones,
instalaciones y usos que, disconformes con los parámetros del nuevo Plan Urbanístico, no queden en
situación de fuera de ordenación, quedando esta última situación circunscrita únicamente a aquellas
construcciones, instalaciones y usos que con entrada en vigor del nuevo Plan urbanístico, queden sujetas
a expropiación, cesión gratuita y obligatoria, derribo o cese. El planeamiento debe definir con exactitud el
fuera de ordenación, lo demás sería sólo disconforme.
Así sería exigible en cualquier nuevo Plan que se detalle de forma detallada e individualizada las
alteraciones que supongan una situación de fuera de ordenación o de no adaptación al planeamiento. Lo
contrario entendemos que supondría una situación de indefension jurídica del propietario.

Tratamiento de los hábitats de cuevas, esta es una particularidad en muchos municipios de la
provincia de Granada, no existen disposiciones en la LUSA en referencia a los asentamientos con
singularidad, como pueden ser los hábitats de cuevas, las cuales se destinan a usos residenciales y
turísticos principalmente. En la provincia de Granada existen más de 20.000 cuevas distribuidas en al
menos 26 municipios, en los cuales se asientan hasta 65 núcleos de población. Esto viene a significar, y
es un dato muy relevante en relación con los municipios existentes en la provincia, que en el 15% de ellos
coexisten hábitats de cuevas, porcentaje que se eleva hasta casi el 20% si nos referimos a los núcleos de
población.
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Igualmente, sería conveniente una referencia en la exposición de motivos que anunciara el
establecimiento de, al menos, unas Normas Directoras o similar, que simplificaran y facilitaran la
ordenación de estos hábitats tan singulares y tan comunes en nuestra provincia.
XIV. SOBRE LAS COMPETENCIAS URBANÍSTICAS.-
MUNICIPALES: como novedad aprueban los Ayuntamientos definitivamente el Plan Municipal de
Ordenación Urbana, además de los planes de desarrollo, los otros instrumentos de la ordenación
urbanística y los Catálogos, así como sus innovaciones.
AUTONÓMICAS: como novedad aprueba la Comunidad Autónoma definitivamente sólo los Planes
Generales de Ordenación Estructural e Informar preceptivamente, con carácter previo a su aprobación
definitiva, los Planes Municipales de Ordenación Urbana y sus innovaciones y, tras la aprobación inicial,
los Planes de desarrollo y sus innovaciones cuando la aprobación definitiva sea de competencia municipal.
Es cierto que este reparto de competencias mejora el respeto de la legislación urbanística
andaluza hacia la autonomía municipal. Este es un signo general del Anteproyecto. Sin embargo, lo que
va a ser fundamental es determinar si con los Planes General vigentes adaptados parcial o totalmente a
la LOUA, se podrán desarrollar los PMOU con los límites del contenido de estos. Pues de lo contrario el
sistema quedará mucho tiempo sin vigencia práctica.
Sería muy importante evitar el informe preceptivo de la Junta de Andalucía al planeamiento de
desarrollo, sea cual sea, y dejarlo únicamente vincularlo al Plan Municipal de Ordenación Urbana y sus
modificaciones. Esto supondría una gran agilización en la tramitación de este tipo de instrumentos.
XV. SOBRE LA EJECUCIÓN MEDIANTE ACTUACIONES AISLADAS EN SUELO URBANO CONSOLIDADO.-
Se regula una Entidad Urbanística de Urbanización y un Proyecto redistributivo en suelo urbano
consolidado para estas actuaciones. No obstante, si se compara la regulación con las tablas de la
exposición realizada en la presentación, hay que ver si hay una correcta compaginación entre lo que se
pretende y el articulado que lo regula.
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Consideramos que el Reglamento de Gestión debe desarrollar de forma completa un nuevo
sistema de actuación para gestionar las actuaciones en el Suelo Urbano sometido a transformación
urbanística.
Se trata de espacios con enormes expectativas sociales y su transformación es difícil, máxime
cuando se va a proceder a incrementos el aprovechamiento sobre la base de suelos bien no ocupados y
en muchos casos, reivindicados por los vecinos, o bien ocupados y con derechos que cuestionan el nivel
de aprovechamiento que se incrementa. Esta es la realidad, y sobre ella el Anteproyecto tiene que
reflexionar, para establecer mecanismos efectivos de intervención y de resolución de conflictos.
- Compañías suministradoras en Suelo Urbano.-
Respecto a la valoración económica de nuevas necesidades, tendrían que ajustarse
exclusivamente a las nuevas demandas por las nuevas ordenaciones, no a las obsolescencias de las redes
preexistentes, las cuales deben corresponder al sufragio de dichas compañías y no a los promotores. Esto
debería justificarse por dichas compañías con la aportación de datos suficientes que eliminen dudas sobre
la superación de obsolescencias en los entornos cercanos a nuevas promociones. Es decir, si obligan a
centro de transformación o subestación, por citar un ejemplo, que sea porque se van a generar
necesidades suficientes, no porque alrededor las haya y sirva a toda una zona del casco donde no se va
a intervenir.
Las compañías suministradoras tendrían que ser más transparentes en sus datos de partida, y no
aprovecharse de las promociones para renovar todo lo que nunca renuevan, y que las hacen en muchos
casos económicamente inviables. Es importante que se refleje en esta Ley respecto a las infraestructuras,
que en el suelo urbano consolidado las compañías no puedan establecer nuevas exigencias para las obras
de rehabilitación y renovación o nueva planta en relación con las redes de infraestructuras, cuyo
mantenimiento debe corresponder a las empresas de suministro, pues sino se estarían supliendo así los
deberes de conservación de dichas compañías para todo el centro de las ciudades.
Sabemos que existen límites en la regulación legal específica en materia del sistema eléctrico,
pero dentro de dichos límites legales, reclamamos que la legislación urbanística vaya lo más lejos posible
en defensa de los propietarios y promotores.
XVI. FALTA DE REFERENCIA A LOS TÉCNICOS COMPETENTES.
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En el documento de Anteproyecto de Ley que se ha presentado, se ha detectado una ausencia
en el articulado, respecto de la REFERENCIA A LOS TÉCNICOS COMPETENTES, en el procedimiento de
otorgamiento de licencias.
Todas las leyes urbanísticas, históricamente, al igual que pasa en las demás Comunidades
Autónomas, hacen referencia a que los proyectos que hay que presentar junto con las solicitudes de
licencias así como para los Informes de Inspección Técnica de Edificios, tienen que ser elaborados y
redactados por los técnicos competentes según se establezca en las leyes de aplicación. Nos referimos al
técnico que esté en posesión de cualquiera de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes
para cada caso concreto, según se establezca en la legislación aplicable.
En este sentido debe aclararse que, en cuanto al uso de la expresión “técnicos competentes”, no
se genera ningún problema relativo a la Defensa de la Competencia, ya que dicho término deja abierto a
cualquier técnico habilitado en el ejercicio de sus competencias la realización de los trabajos para los que
esté cualificado, en función de las leyes de aplicación en cada caso, tengan o no reservadas sus
competencias.
Por tanto, se propone incluir la referencia expresa en materia de licencias a los facultativos
competentes y a los proyectos básicos y de ejecución, así como al visado que corresponda, por lo que, en
el “Artículo 131. Competencia y procedimiento de otorgamiento de las licencias urbanísticas.”, podría
incluirse un nuevo apartado en este sentido, resultando redactado en la siguiente forma:
“Artículo 131. Competencia y procedimiento de otorgamiento de las licencias urbanísticas.
3. En cualquier caso, la solicitud definirá suficientemente los actos de construcción o edificación,
instalación y uso del suelo y del subsuelo que se pretenden realizar, mediante el documento oportuno
que, cuando corresponda, será un proyecto técnico. Dicho proyecto técnico será suscrito por facultativo
competente, con el grado de detalle que establezca la legislación sectorial. Para el otorgamiento de
licencias que tengan por objeto la ejecución de obras de edificación será suficiente la presentación de
proyecto básico, pero no podrá iniciarse la ejecución de la obra sin la aportación previa de un proyecto de
ejecución debidamente visado por el Colegio profesional correspondiente, cuando así lo exija la normativa
estatal. El visado otorgado por el correspondiente Colegio profesional expresará claramente cuál es su
objeto y acreditará frente a la Administración municipal al menos las siguientes circunstancias:
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a) La identidad y habilitación profesional del técnico autor del trabajo.
b) La corrección e integridad formal de la documentación del trabajo profesional de acuerdo con
la normativa aplicable al trabajo del que se trate.
A título informativo y modo de ejemplo, podemos enumerar algunas de las leyes urbanísticas de
Comunidades Autónomas que recogen en su articulado (concretamente en los artículos referidos al
procedimiento de otorgamiento de licencias) la referencia la presentación de un proyecto técnico elaborado
por técnico o facultativo competente según la legislación aplicable.
Así, tenemos la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del Suelo de Galicia, en su artículo 143 apartado
2, recoge esta referencia, disponiendo el citado artículo lo siguiente:
“Artículo 143. Procedimiento de otorgamiento de licencias.
3. Las solicitudes de licencias que se refieran a la ejecución de obras o instalaciones habrán de
acompañarse de proyecto completo redactado por técnico competente, en la forma y con el contenido
que se determine reglamentariamente. Una vez presentado ante el ayuntamiento, el proyecto adquiere el
carácter de documento público, respondiendo su autor de la exactitud y veracidad de los datos técnicos
consignados en el mismo.
Y en el mismo sentido, el Decreto-Legislativo 1/2014, de 8 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que
se aprueba el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón.
“Artículo 238. Procedimiento.
2. Las solicitudes de licencia o, en su caso, las declaraciones responsables, se presentarán acompañadas
del proyecto técnico redactado por profesional competente, en los supuestos en los que se determine por
la normativa de ordenación de la edificación. El proyecto habrá de ir visado por el Colegio Profesional
correspondiente en los casos pertinentes conforme a lo establecido en la normativa estatal aplicable.
De reciente aprobación es el Decreto Foral Legislativo 1/2017, de 26 de julio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo., disponiendo su
artículo 194 lo siguiente:
“Artículo 194. Competencia y procedimiento para el otorgamiento de las licencias.
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1. El procedimiento para la concesión de licencias urbanísticas se iniciará a instancia de parte mediante
solicitud a la que se acompañará la siguiente documentación:
a) Instancia con los datos indicados en la normativa reguladora del Procedimiento Administrativo Común.
b) Proyecto básico definido en el Código Técnico de la Edificación suscrito por facultativo competente, el
cual responderá a los efectos que proceda legalmente de la exactitud y veracidad de los datos de carácter
técnico consignados en el mismo.
c) Declaración suscrita por el técnico redactor del proyecto de cumplimiento de la normativa urbanística
vigente y de los requisitos básicos de calidad y seguridad de la edificación.
d) Previamente al inicio de las obras se presentará ante la entidad local que hubiera concedido la licencia
el Proyecto de Edificación definido en el Código Técnico de la Edificación.
Como puede observarse, con independencia de que el reglamento pueda desarrollar de forma
más detallada el procedimiento para el otorgamiento de licencias, en la mayoría de los casos, estas Leyes
urbanísticas recogen en los artículos referidos al régimen o procedimiento de las licencias, alguna
referencia a los técnicos competentes, al indicar la necesidad de presentar proyecto técnico en base a la
legislación aplicable.
Por otro lado, en relación con el Informe de Evaluación Técnica de Edificios, las Comunidades
Autónomas tienen competencias para atribuirles a dichos informes otros efectos que el de meramente
informativos. El informe de ITE conforme a la doctrina de la STC 5/2016 corresponde a las comunidades
autónomas desarrollar su contenido y sus efectos , y debe hacerse así.
La STC 143/2017 recoge un párrafo interesante en relación con la falta de claridad del legislador respecto
a la identificación del título competencial que soporta la exigencia del informe:
Todo lo expuesto sobre la referencia a técnicos competentes debe ser igualmente aplicable a
todas las fases de redacción y tramitación, informes, condiciones, texto final o refundido, de planes
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urbanísticos, instrumentos urbanísticos, proyectos técnicos, etc., que requieran técnico con una
competencia específica.
XVII. ENTIDADES COLABORADORAS HABILITADAS PARA ALGUNOS PROCEDIMIENTOS URBANÍSTICOS
COMO EL DE LICENCIA.-
Son varias las Comunidades Autónomas en las que existen referencias a la colaboración entre
entidades de derecho público e incluso privadas, para el ejercicio de funciones administrativas de
verificación, inspección y control en el ámbito urbanístico.
Consideramos que esta cuestión es muy importante incluirla en la Ley de Urbanismo Sostenible
de Andalucía, para agilizar los procedimientos de otorgamiento de licencias, ya que es uno de los aspectos
más determinantes y relevantes en la ejecución y desarrollo del planeamiento, con el objetivo de que en
muchos municipios andaluces se consiga acortar los plazos de obtención de las licencias, que en
numerosos casos llegan a suponer un perjuicio para el propio desarrollo de las actuaciones de edificación
o urbanización, como consecuencia del colapso existente por la falta de medios.
Antes de hacer una propuesta concreta exponemos algunas de las leyes que recogen esta
posibilidad.
- La Ley 8/2009, de 21 de diciembre, de Medidas Liberalizadoras y de Apoyo a la Empresa
Madrileña, en su Disposición Adicional Segunda, introdujo esta referencia a la colaboración de entidades
privadas para el ejercicio de las funciones administrativas de verificación, inspección y control en el ámbito
urbanístico, exponiendo lo siguiente:
“Disposición adicional segunda. Colaboración de entidades privadas en el ejercicio de las funciones
administrativas de verificación, inspección y control en el ámbito urbanístico.
1. Las entidades privadas que cumplan los requisitos establecidos en esta disposición y estén
debidamente habilitadas pueden colaborar en la realización de las actuaciones de verificación, inspección
y control del cumplimiento de la normativa correspondiente en el ámbito urbanístico.
2. Las entidades privadas colaboradoras son entidades de carácter técnico, con personalidad jurídica
propia, que disponen de los medios materiales, personales y financieros necesarios para el desempeño
adecuado de las actuaciones de verificación, inspección y control, que actúan bajo su responsabilidad,
debiendo constituir las garantías patrimoniales que se determinen en cada caso. Las entidades privadas
colaboradoras actúan con imparcialidad, confidencialidad e independencia. El personal a su servicio debe
respetar las disposiciones que se adopten en materia de incompatibilidades.
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3. En su actuación, las entidades privadas colaboradoras podrán emitir certificaciones, actas, informes y
dictámenes, que podrán ser asumidos por la Administración pública tramitadora del expediente y ser
incorporados al mismo con el valor y la eficacia que reglamentariamente se determinen.
4. La homologación y el registro de estas entidades corresponderá a la Consejería competente en materia
de ordenación del territorio, que dictará las normas reglamentarias necesarias para ello, así como para la
aplicación, en su caso, de la presente disposición.
5. En relación con las entidades privadas colaboradoras en materia urbanística, los Ayuntamientos podrán
establecer los tipos de infracciones, que se clasificarán en muy graves, graves y leves, atendiendo a los
siguientes criterios:
a) La gravedad del perjuicio que supongan para la seguridad de personas, bienes o medio ambiente.
b) La reducción en la calidad de los servicios de las entidades colaboradoras.
c) La reiteración o prolongación.
6. Por la comisión de infracciones podrán imponerse las siguientes sanciones, que se graduarán por los
Ayuntamientos por medio de sus correspondientes ordenanzas:
a) Por infracciones leves, multa comprendida entre 6.000 y 30.000 euros.
b) Por infracciones graves, multa comprendida entre 30.001 y 100.000 euros y, según las circunstancias
de la infracción, suspensión del título habilitante por período no inferior a seis meses.
c) Por infracciones muy graves, multa comprendida entre 100.001 y 600.000 euros y suspensión de la
habilitación por período no inferior a doce meses. Según las circunstancias de la infracción, podrá
imponerse también la revocación de la habilitación y consiguiente supresión del registro de la entidad
infractora. Sin perjuicio de lo anterior, los Ayuntamientos garantizarán la adecuación entre la gravedad de
la acción u omisión constitutiva de la infracción y la sanción aplicada, teniendo en cuenta que en ningún
caso la comisión de las infracciones puede resultar más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento
de las normas infringidas y considerando especialmente, de forma conjunta o separada, los siguientes
criterios:
a) El riesgo o daño ocasionado.
b) Su repercusión y trascendencia social.
c) La intencionalidad de la conducta en la comisión de infracciones.
d) El grado de beneficio obtenido con la conducta infractora.”
- En la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid, encontramos su
Disposición Adicional Primera, la posibilidad de homologación de entidades para la inspección técnica
“Disposición adicional primera. Homologación de entidades de inspección técnica.
1. La homologación y el registro de las entidades de inspección técnica a que se refiere esta Ley
corresponderá a la Consejería competente en materia de ordenación urbanística.
2. Podrán ser homologadas como entidades de inspección técnica:
a) Los profesionales titulados, inscritos como ejercientes en el correspondiente Colegio Profesional,
individualmente o asociados en las formas que autoricen las normas profesionales de este último, para
actuar en el ámbito de competencias profesionales que les confiera legalmente el título que ostenten.
b) Toda clase de personas jurídicas legalmente constituidas que no dependan, ni estén vinculadas a
entidades o empresas de la construcción o de la promoción inmobiliaria y entre cuyos fines o en cuyo
objeto no figuren la promoción inmobiliaria, la construcción, la administración de inmuebles o la
intermediación en el sector inmobiliario.
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3. La homologación requerirá acreditar:
a) Cuando se trate de profesionales:
1.º Una colegiación como ejerciente por más de cinco años consecutivos como mínimo.
2.º No estar suspendido o tener prohibido el ejercicio profesional en virtud de resolución administrativa
firme o Sentencia ejecutiva.
3.º Contar con una experiencia profesional efectiva plasmada en trabajos relativos a proyectos o dirección
de obras o de informe o dictamen técnicos sobre construcciones, edificaciones o instalaciones.
4.º Tener suscrita póliza de cobertura de los riesgos por responsabilidad profesional en los términos que
se precisen reglamentariamente.
b) Cuando se trate de entidades:
1.º Contar con al menos dos profesionales titulados legalmente habilitados para proyectar y dirigir por
cada uno de los tipos legales de obras, construcciones y edificaciones respecto de las cuales pretenda
ejercer su actividad, los cuales deberán reunir las condiciones establecidas en la letra a) anterior.
2.º Tener suscrita y en vigor póliza de cobertura de los riesgos por responsabilidad profesional en los
términos que se determinen reglamentariamente.
4. La homologación sólo podrá denegarse por razones de legalidad, debiendo resolverse sobre ella dentro
del mes siguiente a la presentación de la correspondiente solicitud, que deberá determinar con toda
precisión la actividad de inspección técnica para la que se interesa la homologación. Transcurrido aquel
plazo sin notificación de resolución expresa podrá entenderse desestimada la solicitud.
La homologación comportará la inscripción en el registro de entidades de inspección técnica que deberá
llevar la Consejería competente en materia de ordenación urbanística.
5. La pérdida sobrevenida de cualesquiera de los requisitos exigidos en esta Disposición, así como el
incumplimiento grave o reiterado de las obligaciones previstas en el artículo 169 determinará la pérdida
de la homologación, previa tramitación del oportuno expediente contradictorio, que podrá ser acordado de
oficio por la Administración o a instancia de parte, practicándose la oportuna anotación en el Registro.”
- En Castilla y León, la Ley de Urbanismo hace referencia a que los municipios podrán establecer
las formas de colaboración con otras entidades de Derecho público que resulten más convenientes para
el ejercicio de sus competencias urbanísticas, y el Reglamento de Urbanismo concretamente establece
una colaboración con los colegios profesionales. En efecto, la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo
de Castilla y León, en su artículo 134, establece:
“Artículo 134. Organización urbanística de la Administración Local.
1. Los Municipios y las Diputaciones Provinciales podrán establecer las formas de colaboración con otras
entidades de Derecho público que resulten más convenientes para el ejercicio de sus competencias
urbanísticas, conforme a la legislación de régimen local, incluida en el caso de los Municipios la
constitución de Mancomunidades para la gestión de dichas competencias.
2. En virtud de su potestad organizativa, corresponde a los Municipios y Diputaciones Provinciales la
creación de órganos desconcentrados o gerencias urbanísticas que tengan por objeto la gestión de sus
competencias urbanísticas.”
Y en el Decreto 22/2004, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo
de Castilla y León se dice:
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“Artículo 364. Colaboración de los colegios profesionales.
1. Los Colegios profesionales que tengan encomendado el visado de proyectos para los que haya de
solicitarse licencia urbanística u otras autorizaciones administrativas harán constar las discrepancias que
observen respecto de la normativa urbanística.
2. La Administración de la Comunidad y las administraciones locales de Castilla y León podrán
encomendar a los colegios profesionales la comprobación del cumplimiento de la normativa urbanística
en los proyectos para los que se solicite licencia urbanística u otras autorizaciones administrativas o
respecto de los que se presente declaración responsable.”
Entendemos que en la Ley de Urbanismo Sostenible de Andalucía debería recogerse un apartado
referido a la colaboración de entidades públicas o privadas en el ejercicio de las funciones administrativas
de verificación, inspección y control en el ámbito urbanístico, que estén habilitadas por el Ayuntamiento
respectivo para agilizar los procedimientos de otorgamiento de licencias y colaborar con las Gerencias de
Urbanismo municipales.
Nuestra propuesta sería incluir una referencia a la posible existencia de colaboración con
entidades habilitadas, entre ellas los Colegios Profesionales, para el otorgamiento de licencias. Se recuerda
que el art.18 de la Ley de Colegios Profesionales de Andalucía establece entre sus funciones, en concreto
en su apartado v): Aquellas que se les atribuya por otras normas de rango legal o reglamentario, les sean
delegadas por las Administraciones Públicas o se deriven de convenios de colaboración.
Se propone incluir nuevo artículo en el CAPITULO VIII “Las licencias urbanísticas”, que disponga:
1. Los Ayuntamientos pueden encomendar el ejercicio de las funciones de verificación y control a
entidades colaboradoras debidamente habilitadas, como organismos independientes e imparciales, con
arreglo a las siguientes reglas, que se desarrollarán mediante las correspondientes ordenanzas en su
caso:
A) La habilitación no supone, en ningún caso, la transferencia de las funciones de intervención, de
inspección y de control atribuidas legalmente a los órganos municipales.
B) Las entidades colaboradoras pueden ejercer las funciones siguientes:
a) Emitir Informes de Idoneidad Técnica, que implica:
a.1. Verificar los requisitos de integridad documental, suficiencia e idoneidad de los proyectos y la
documentación correspondientes a la licencia o comunicación, exigidos por la normativa aplicable.
a.2. Acreditar que los proyectos y la documentación técnica cumplen las previsiones de la normativa
aplicable.
b) Emitir informes sobre la adecuación de las obras a la licencia otorgada durante el proceso de ejecución
de éstas.
c) Emitir el informe técnico de conformidad de las obras ejecutadas a efectos de la primera ocupación.
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C) El Ayuntamiento deberá aprobar el sistema de habilitación y de funcionamiento de las entidades
colaboradoras por Decreto de la Alcaldía, adoptado mediante el procedimiento normativo aplicable. Este
decreto debe concretar los aspectos siguientes:
a) El procedimiento de habilitación.
b) El régimen jurídico de la Comisión de habilitación y del Comité técnico de habilitación, su composición
y funcionamiento.
c) Las condiciones de funcionamiento de las entidades colaboradoras.
d) La capacidad y suficiencia técnica de la entidad, con la garantía de que los técnicos que elaborarán los
informes tienen una titulación equivalente a la de los técnicos que han realizado el trabajo que es objeto
de control y la memoria justificativa de los medios materiales de que dispone para llevar a cabo su
actividad.
e) Los requisitos de imparcialidad, independencia y confidencialidad.
f) Deberá establecerse un régimen de precios comunicados.
g) El sistema de seguimiento y comprobación de las actuaciones de las entidades, que debe prever, en
todo caso, una auditoría externa para la evaluación de la calidad de los informes.
h) La resolución de las controversias que puedan plantearse entre la persona que solicita la actuación y
la entidad colaboradora.
i) La vigencia de la habilitación y su forma de renovación.
j) La creación y el funcionamiento del registro municipal de entidades colaboradoras.
D) Los colegios profesionales que cumplan y acrediten las condiciones exigidas pueden solicitar la
habilitación como entidad colaboradora. Sin perjuicio de la habilitación de los colegios para desarrollar las
funciones previstas en este precepto, el Ayuntamiento y los colegios profesionales pueden formalizar
convenios de colaboración en las materias de su competencia para el mejor desarrollo de las previsiones
de esta ordenanza, y, en especial, en relación con la presentación de proyectos y documentación técnica.
XVIII. FALTA DE REFERENCIA A LA ACCIÓN PÚBLICA EN MATERIA DE URBANISMO.-
En relación con la Acción Publica urbanística, debe manifestarse que, el Real Decreto Legislativo
7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación
Urbana, en su artículo 62 regula esta acción en materia de urbanismo, no obstante, desde esta Institución
consideramos que, dada su trascendencia para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos es necesaria
su inclusión en la norma autonómica, pues se trata de una acción colectiva para la protección de los
intereses generales, y a mayor abundamiento, porque tradicionalmente se ha venido recogiendo en las
diferentes leyes autonómicas.
Por ello, se propone incluir expresamente la acción pública en materia de urbanismo en la nueva
Ley de Urbanismo Sostenible de Andalucía, mediante la inclusión de un nuevo artículo con el siguiente
tenor literal:
“Art.XXX. Acción pública:
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1. Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-
Administrativos la observancia de la legislación urbanística y demás instrumentos de ordenación territorial
y urbanística, como son los Planes, Programas, Proyectos, Normas y Ordenanzas.
2. Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse
durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de
las medidas de protección de la legalidad urbanística.
XIX. SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE OTORGAMIENTO DE LICENCIAS.-
El procedimiento de licencia se deslegaliza casi por completo, falta referencias a los técnicos
competentes y no hay referencia alguna a las obras mayores y menores, y debería hacerse referencia al
proyecto básico y de ejecución.
XX. ELEVACIÓN A 8 AÑOS DE LA PRESCRIPCIÓN DE LA RESTITUCIÓN DE LA LEGALIDAD URBANÍSTICA.
SOBRE LA DISCIPLINA URBANÍSTICA Y EL RÉGIMEN SANCIONADOR -
La ampliación del plazo de prescripción a 8 años que nos parece que está insuficientemente
justificado. Nos planteamos si puede resultar excesivo, y además no se regula transitoriedad alguna al
respecto, habría que hacer al menos una propuesta para la etapa transitoria, lo que no se hizo cuando se
pasó de 4 a 6 años.
Pese a que la disciplina es una competencia municipal en primera instancia, está claro que en
este campo si mejoraría con la asunción de mayor protagonismo por parte de la Junta de Andalucía, ya
que es un campo difícil de gestionar desde el municipio por la cercanía con los vecinos.
En relación a la disciplina urbanística y el régimen sancionador, se debería diseñar un mecanismo
eficaz para poder agilizar el conocimiento de la legalidad urbanística de una obra o acción urbanística,
por parte de todas y cada una de las personas físicas y personas jurídicas intervinientes en aquélla, que
provenga directamente de la administración actuante, de manera que se evite una información indirecta,
a través de jerarquías superiores de la obra o acción urbanística desarrollada, que pudieran tergiversar
dicha información interesadamente.
Este sistema debería además clarificar la implicación de cada agente ejecutor de la obra o acción
urbanística, con ánimo de establecer posibles responsabilidades, en las infracciones urbanísticas que hubiere. Si
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se realizan de forma tradicional podrían ser de tal complejidad, en algunos casos que ralentizarían sobremanera o
harían inviable la ejecución de la obra o acción urbanística.
Por ello habrían de clarificarse y unificarse responsabilidades y adoptar métodos de publicación acordes
con la variabilidad y rapidez con que puede intervenirse en el desarrollo urbanístico. Debería regularse la publicación
y acceso a expedientes conforme a la ley de transparencia.
Por otra parte se obvia la falta de capacidad de los entes locales para ejercer la disciplina urbanística, que
podría ser transferida a las diputaciones provinciales en caso de los municipios con necesidades al respecto, o
encargadas a corporaciones de derecho público con atribuciones estatutarias relacionadas con estos fines o crear
cuerpos de inspectores de la Administración local formados a tal efecto.
XXI. SOBRE EL DICTAMEN FAVORABLE DEL CONSEJO CONSULTIVO DE ANDALUCÍA.-
Llama la atención que se siga manteniendo la necesidad del dictamen favorable del Consejo Consultivo de
Andalucía para una modificación de la zonificación de zonas verdes y equipamientos. En primer lugar, porque carece
de justificación la necesidad de tal dictamen por un órgano totalmente separado de la especialización en derecho
urbanístico. En segundo lugar, porque se mantiene en su redacción original, sin haberse al menos establecido una
necesaria aclaración de los casos sujetos a dictamen, pues no debería ser igual en caso de equipamientos cuya
zonificación pormenorizada ha sido establecida por un instrumento de planeamiento de desarrollo y por motivos
justificados se pretenda una nueva localización previa a la ejecución mediante la innovación del planeamiento de
desarrollo, que en los casos en los que se trate de dotaciones o zonas verdes de carácter estructural o ya ejecutadas.
Es indispensable retomar el tema y pensar cómo debe quedar.
XXII. EL INDISPENSABLE DESARROLLO REGLAMENTARIO PARALELO.-
Hay que estudiar cómo se puede garantizar que el desarrollo reglamentario paralelo esté asegurado a
tiempo de la entrada en vigor de la nueva LUSA, tanto del reglamento de planeamiento, como el de gestión
e incluso la revisión de los de disciplina y de edificaciones irregulares en suelo rústico.
Esta situación se agrava ante una excesiva remisión a un posterior desarrollo reglamentario,
insistimos consideramos que debería garantizarse que el desarrollo reglamentario fuese paralelo al
desarrollo de la LUSA de forma que quedara asegurado que a la entrada en vigor de la misma también
entrarán en vigor los correspondientes reglamentos
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Plazo de tramitación de Reglamentos: se considera, por tanto, imprescindible incorporar una
transitoriedad en caso de que el Reglamento no estuviese aprobado en el tiempo previsto de entrada en
vigor de la Ley.
Se considera que, en desarrollo del principio de Cooperación y Colaboración entre
Administraciones Públicas, se deben incorporar medidas concretas de coordinación entre las diversas
legislaciones con incidencia en el campo urbanístico, no sólo con la ambiental. Aunque puedan derivarse
a un desarrollo reglamentario, es imprescindible incorporar las relativas a la redacción y tramitación de
los diversos instrumentos y planes regulados por la Ley de forma concreta, así como el sentido de los
silencios.
XXIII. LA MEJORA DEL RÉGIMEN TRANSITORIO.-
La Ley anuncia un régimen flexible y generoso para la adaptación del planeamiento actualmente
en vigor a esta Ley, distinguiendo en su regulación los distintos supuestos de hecho en que se pudieran
encontrar tanto el planeamiento general como los restantes instrumentos para su desarrollo y ejecución:
aprobados y en vigor, en situación legal y real de ejecución, en curso de aprobación, y sin aprobación
inicial. No obstante, analizado el mismo no nos parece claro en muchos aspectos, habría que ser más
preciso en definir cómo va a funcionar el periodo transitorio. Es vital para impedir una paralización de los
desarrollos urbanísticos. En concreto es necesario que se establezcan directrices y criterios para, en la
medida más amplia posible se puedan aprobar a partir de las Adaptaciones Parciales vigentes o los Planes
Generales de la generación LOUA, los nuevo PMOU municipales.
Dentro de la Disposición Transitoria Segunda sobre Planes e instrumentos existentes a la entrada
en vigor de la nueva Ley. Destacamos una serie de reglas que consideramos pueden generar
paralizaciones de algunos desarrollos que estaban plenamente en regla con el planeamiento vigente y que
deben repensarse:
- Hasta la adaptación total del instrumento de planeamiento a esta Ley, mediante su revisión, no
podrá iniciarse la tramitación de instrumentos de planeamiento para el desarrollo de ámbitos de suelo
urbanizable para los que hayan transcurrido los plazos previstos en la programación del instrumento de
planeamiento vigente. Esta previsión no será de aplicación a los ámbitos de suelo urbano no consolidado,
sin perjuicio de lo establecido en la regla siguiente.
- Para la aplicación de las determinaciones en relación a la iniciativa, establecimiento, desarrollo
y ejecución de las actuaciones de transformación urbanística en suelo urbano previstas en esta Ley será
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necesaria la previa adaptación a la misma de las determinaciones sobre el suelo urbano contenidas en el
instrumento de planeamiento. Dicha adaptación se realizará mediante la modificación del instrumento de
planeamiento vigente de acuerdo con lo previsto en esta Ley, adecuando el alcance, contenido y
procedimiento de aprobación a las determinaciones que deban verse afectadas.
- En los municipios cuyo instrumento de planeamiento no se encuentre adaptado a la Ley 7/2002,
de 17 de diciembre, únicamente se podrán realizar modificaciones de la ordenación detallada, siendo
necesaria la aprobación de la revisión del instrumento de planeamiento general vigente, o de su
formulación en caso de carecer de tal instrumento, para proceder a su plena adaptación a esta Ley. Sin
perjuicio de lo anterior, reglamentariamente podrá regularse el alcance, contenido y procedimiento para
la adaptación parcial de estos instrumentos a las determinaciones de esta Ley en suelo urbano.
- En cualquier caso, los instrumentos de planeamiento que establecen la ordenación detallada en
suelo urbano y urbanizable definitivamente aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley
podrán continuar ejecutándose hasta la completa materialización de sus previsiones conforme a la
legislación vigente en el momento de su aprobación definitiva, dentro de los plazos en ellos establecidos
o, en su defecto, de los tres años siguientes a la entrada en vigor de esta Ley.
El plazo de tres años deberá poderse excepcionar cuando la demora en la ejecución no es por
causa imputable a los promotores o propietarios.
XXIV.OTRAS CUESTIONES A TOMAR EN CONSIDERACIÓN.-
XXIV.a) En Relación a los Patrimonios Públicos del Suelo
Los art. 145 y ss. casi reproducen la actual LOUA. Se debe aprovechar la oportunidad para que
en los artículos 145 y 147, la finalidad y destino de dichos patrimonios sea la recuperación del Patrimonio
Arquitectónico Histórico, incluso con posibilidad de inversiones público privadas o ayudas para los
propietarios de inmuebles catalogados, regulando como mínimo la bonificación de las tasas de licencias.
XXIV.b) Sobre los sistemas generales protegidos.-
Respecto a los sistemas Generales protegidos sigue sin resolverse que se permita la gestión
privada o mixta. Debería ser una excepción por el interés general de esos espacios catalogados, aun siendo
sistemas generales, siempre que viabilicen su recuperación y conservación.
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XXIV.c) En relación a las Comisiones de Valoraciones.
Se remite a disposiciones reglamentarias la composición de las comisiones de valoraciones, no
obstante, sus miembros y designaciones deberán hacerse de forma colegiada por una diversidad de entes
competentes o cualificados, e incluir nombramientos específicos según especialidad, para cada tipo de
actuación de los integrantes del órgano, dado que la Ley exige la especialización adecuada, frente a una
estructura orgánica perdurable y funcionarial designada mayoritariamente por la junta de Andalucía.
XXIV.d) En relación a la participación.
La Ley 7/2017 de 27 de diciembre de Participación ciudadana en Andalucía se ha aprobado
después de la aprobación en Consejo de la JA del Borrador. Debe coordinarse el contenido de ambas
normas.
XXIV.e) En relación a las Obras de Urbanización
No todas las obras de urbanización van aparejadas a obras de edificación. Hay que realizar una
definición expresa de urbanización. Como hemos comentado anteriormente el concepto de renovación de
urbanización debería vincularse exclusivamente a un incremento superior al 10% de la superficie de viario
y no al aumento de las secciones o trazado de las redes de servicios. Y aclarar que las nuevas dotaciones
y espacios libres cómo parcelas que son no suponen renovación de la urbanización
En relación al art.8 de la LEY 8/2013 de RRR Urbana, según la STC 143/2017, corresponde a
las Comunidades autónomas concretar cuáles son las obras de urbanización a sufragar por los
propietarios en las actuaciones de renovación y regeneración urbanas, lo que implica a su vez la
delimitación negativa del deber legal de los propietarios. En esto la ley no es lo suficientemente clara.
Por último, habría que ser lo más flexible posible en la ejecución del planeamiento y no solo por
unidades de ejecución, sino también por fases de la urbanización. Se podría redactar un esquema de
urbanización global y el desarrollo de Proyectos de Urbanización parciales para cada fase o etapa. Los
requerimientos de las infraestructuras y de los informes sectoriales se podrían referir a estos proyectos de
urbanización parciales.
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XXIV.f) Medidas para vivienda asequible en suelo urbano.-
Siendo conscientes del protagonismo que la Ley otorga al suelo urbano frente a los nuevos
desarrollos, preocupa que no exista un estímulo suficiente para la construcción de vivienda asequible, y
por ello, en la búsqueda de fórmulas que la fomenten decididamente, es indispensable recuperar, como
ya se desarrolló en el Decreto 2/2008, la posibilidad de que se incremente la densidad y la edificabilidad
en actuaciones de transformación urbanística en suelo urbano tanto consolidado como pendiente de
consolidar, hasta el máximo legal establecido, siempre que el incremento quede vinculado a dicho uso.
Se trata de permitir este aumento sin incremento de aprovechamiento para construir más vivienda
protegida sin tener que incrementar dotaciones necesariamente.
Por otra parte, y una vez que el CTE ha establecido unas normas de habitabilidad obligatorias
parece que la normativa técnica y dimensional de la vivienda protegida ha perdido vigencia. Dadas las
características del suelo urbano y el condicionante de la calificación de vivienda protegida al precio y a las
condiciones económicas del adquirente, parece adecuado que la legislación urbanística viabilice dicha
calificación en viviendas nuevas o ya construidas y vacías o bien en edificios históricos, antiguos o
protegidos en función de su precio y de las personas adquirentes de las mismas y que no sea necesario
una calificación global de un edificio, posibilitando unidades de vivienda protegida en edificios que no lo
sean.
Por todo lo expuesto,
SUPLICO a esta Dirección General, se tenga por presentado este escrito en tiempo y forma, y por
realizadas las alegaciones en el trámite de información pública del Anteproyecto de Ley para un Urbanismo
Sostenible de Andalucía, y se tomen en consideración para su incorporación en el texto definitivo que se
apruebe por el Consejo de Gobierno para su posterior tramitación parlamentaria.
Es justicia que pido en Sevilla a 29 de enero de 2018.
DÑA. NOEMÍ SANCHÍS MORALES






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